城市功能變遷與產業(yè)演替密切相關，中國特大城市的功能轉型均同時伴隨著產業(yè)結構“騰籠換鳥”的深度調整。改革開放后，我國超大城市產業(yè)布局演變歷經兩個歷史階段。第一個階段是城市外圍產業(yè)集聚區(qū)規(guī)模迅速擴大，以1992年之后大規(guī)模的開發(fā)區(qū)建設為代表。第二個階段是2004年之后，城市產業(yè)空間的大規(guī)模開發(fā)時期基本結束，代之以中心城區(qū)“退二進三”“選擇性”更新優(yōu)化功能布局。這一時期產業(yè)結構深度調整促進了城市整體功能轉型，產業(yè)空間分異也急劇推升了城市發(fā)展成本。疏解非首都功能是在第二階段轉型發(fā)展進入瓶頸期、傳統(tǒng)治理模式已難以應對各種復雜交錯的城市問題的關口提出的。北京在這場無經驗可循的“大考”中交出了一份亮眼的“疏解”成績單。但與此同時，大量“散亂污”、一般性制造業(yè)、工業(yè)大院類企業(yè)短期內集中退出，也使城市發(fā)展在新舊動能接續(xù)、騰退空間使用等層面產生了一系列新問題。如何在對特大城市功能變遷與產業(yè)演替的規(guī)律性研究中，深刻理解和把握新時代首都轉型發(fā)展的內在邏輯并凝聚理論共識，是積極應對當前轉型困境和防范疏解風險的前置性工作，是下一步疏解方向選擇與政策完善找準“定盤星”的關鍵環(huán)節(jié)。

站在“四個中心”歷史方位，須把握“都”與“城”的辯證關系

從現(xiàn)實情境分析，北京的特殊性體現(xiàn)為一個城市空間同時承載了“都”與“城”兩種職能。如何滿足和兼容“首都”與“城市”兩類不同的要求、表達好“首都元素”與“北京元素”，是落實和體現(xiàn)中央“在首都工作的特殊重要性上要有新認識”這一要求的重要考量。2014年以來，學界在關于“都”與“城”關系的探討中歧見尚存。張可云教授在2015年《北京非首都功能的內涵、影響機理及其疏解思路》一文中詳解了“非首都功能”的內涵，將其理解為“首都屬性對城市功能的過度影響”，“疏解非首都功能”實際上就是“排除首都屬性對北京城市發(fā)展的負面影響”。這本身便隱含了將“國家首都”與“超大城市”二者并置這一基本前提。首都經濟貿易大學校長楊開忠在文章《北京“都”與“城”不是兩張皮》中指出，“所謂國家首都指的是中央政府所在城市。由此推理，所謂首都功能就是中央政府所在城市的功能，是首都城市功能的全部含義”。他認為“都”即是“城”，“首都功能”即是北京的“城市功能”，二者本為一體、不應割裂。

事實上，這兩類觀點均能在城市職能理論與城市功能演進理論中尋得證據(jù)支持，并不存在學術或知識性錯誤，都是對首都發(fā)展實踐的重要注解。這本身蘊含著理論界認識這一問題的邏輯推演。北京作為“城”的歷史遠比“都”悠久，在“城”之上附加“都”的功能，本身是一個融合、再發(fā)展的過程。同時，“都”與“城”本質上是政治功能與經濟功能的載體：“城”因“都”而立、因“都”而興，“都”根植于“城”，又反作用于“城”，兩者關系體現(xiàn)了政治與經濟關系在空間上的辯證統(tǒng)一。這樣的理論爭辯有助于在實際工作中廓清模糊認識、明辨疏解方向。

從歷史情境分析，北京作為大國首都的重要地位和特殊作用決定了這個城市的發(fā)展邏輯。為適應與承載新的政治要求與發(fā)展環(huán)境，首都城市功能在相對固定的空間地域結構中不斷地被“定型”“調整”“轉型”。從新中國成立之初提及“由消費城市向生產城市轉變”、計劃建成“全國的工業(yè)中心和經濟中心”，到1983年明確提出不再做“經濟中心”和“現(xiàn)代化工業(yè)基地”、實現(xiàn)“由生產性城市向服務性城市轉變”，到2005年以首鋼搬遷為標志率先實施轉型發(fā)展，再到2014年明確“四個中心”戰(zhàn)略定位。北京的城市功能在中央文件和歷版規(guī)劃中歷經四次重大調整，每個階段都被賦予了鮮明的時代印記，無疑都是特定條件下政治傳統(tǒng)和不同時期戰(zhàn)略部署的生動表征。

在民族復興的歷史坐標中循跡啟新，能夠為未來首都發(fā)展提供鏡鑒，也是在城市研究中注重歷史觀表達的體現(xiàn)。實踐證明，缺少歷史辯證觀，歷史則可能成為前進的沉重包袱。從某種程度上說，規(guī)劃的理想和社會現(xiàn)實之間必然是有距離的。回顧既往，人們對北京老城保護的認識，是隨著時間推移而日漸深化的。在68年前那場新城建設與老城保護的思想交鋒中，“梁陳方案”的出局緣于政權更替之時政治、經濟、技術、情感等多方因素的疊加，歷史圖景十分復雜。以當下的認識苛責前人既無必要更無益處，因為彼時工業(yè)化轉型是擺脫民族貧弱落后局面的唯一出路，規(guī)劃的判斷、抉擇都顯得異常沉重和艱難。

這樣的矛盾和選擇與首都發(fā)展建設相伴相生。而今，這種矛盾和選擇于“包攬一切的萬全中心”向“四個中心”的轉變中塵埃落定。這凸顯出國家最高決策層對首都發(fā)展歷史方位的準確把握，既是對以往傳統(tǒng)貪求“大而全”城市化模式積弊的反思，更是多年來中央和地方在“都”“城”關系的歷史思辨中統(tǒng)一思想、達成共識的成果。

以產業(yè)疏解提升為實體內容，須警惕“舍”“得”不當引發(fā)高質量發(fā)展動力的衰竭

產業(yè)變革始終是城市轉型的基本動力，伴隨主導產業(yè)位次更迭，城市自身功能等級逐次提升。傳統(tǒng)城市發(fā)展理論和新經濟地理學都為功能與產業(yè)這種互恰關系提供了重要解釋。產業(yè)疏解提升是非首都功能疏解的實質性內容，科學權衡“舍”與“得”事關首都高質量發(fā)展的成效。對宏觀趨勢有失判斷、對“高精尖”著力點把握不當，或重“舍”輕“得”、盲目追求疏解效果致使結構調整與功能升級不同步，都有可能失去未來構建核心競爭力的基礎。因此，對政策結果保持清醒認識并作出科學預判十分必要。其一，當前城市轉型與經濟向新常態(tài)過渡形成了時間上的交疊，人口紅利弱化、資源環(huán)境約束加劇、傳統(tǒng)要素邊際效益衰退等因素，均導致北京經濟增速規(guī)律性放緩、保持高速增長的難度加大，產業(yè)退出必然會減少產業(yè)存量、就業(yè)崗位和財政收入。這是導致經濟下滑的不穩(wěn)定因素，對疏解可能帶來的影響須做好總體研判。其二，“得”包括新舊動力接續(xù)轉換、創(chuàng)新源轉化為增長源、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、高精尖項目的引育等，既需要時間也需要空間。若短期內企業(yè)退出留下的真空地帶難以填補（比如，“騰籠換鳥”政策中一些大中型企業(yè)總部外遷引發(fā)的“產業(yè)空心化”問題”），必然會對潛在經濟增長率和增長質量產生影響。緩解結構調整期的陣痛，須給予改革耐心。其三，在政策執(zhí)行層面，非首都功能疏解是由政府宏觀決策發(fā)起、需要市場力量配合的城市發(fā)展路徑轉型。這種急轉彎、高強度、大范圍的整體轉型與經濟發(fā)展“調結構、轉方式”同時發(fā)軔，內在地決定了對經濟增長降速的短期憂慮必然會妨礙產業(yè)疏解長期任務的實施，極易顧此失彼、動搖政策決心。克服求增長的急躁情緒，須保持戰(zhàn)略定力。

上述三個結構性問題自始至終內嵌于已有的疏解模式中，作為構成當前首都經濟基本面的規(guī)律性因素而內在地影響甚至主導著城市轉型的方向。產業(yè)疏解提升中所呈現(xiàn)的問題，無疑都是某一結構性矛盾的關系雙方力量博弈的表現(xiàn)形式。

開辟首都轉型發(fā)展新路徑，須注重區(qū)域產業(yè)鏈的培育與融合

“新都市主義”理論指出，現(xiàn)代化大城市發(fā)展同時存在向心力（交通方便、工業(yè)集中、服務設施齊全）和離心力（交通混亂、環(huán)境污染、居住條件惡劣）。單中心形態(tài)城市發(fā)展到一定規(guī)模后，離心力會逐漸壯大并伴生“城市病”，通過構建“反磁力中心”克服離心力帶來的城市積弊，是學界普遍認同的應對之策?？v觀倫敦、巴黎等發(fā)達國家城市發(fā)展史，無一不是政府借助產業(yè)遷移計劃或設立新城新區(qū)，來應對中心城區(qū)人口和功能高度集聚的問題。比如，二戰(zhàn)后以計劃色彩濃厚的衛(wèi)星城建設，疏散發(fā)展、限制增長為代表的倫敦“新城計劃”，至今仍被奉為世界城市規(guī)劃界的經典案例，其諸多經驗做法可供中國方案借鑒。著眼于更廣闊的空間謀劃首都發(fā)展，建設北京城市副中心和雄安新區(qū)兩個新城，開拓“‘一核’輻射、‘兩翼’連通、‘一核’與‘兩翼’成整體”的區(qū)域發(fā)展新格局，是符合特大城市轉型發(fā)展規(guī)律的必然選擇。

在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020年)》“以城市群作為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)”的政策指引下，“多點一城，老城重組”的思路從提出之日，便為打造以首都為核心的世界級城市群明確了操作路徑。以城市群為核心的新區(qū)規(guī)劃建設理念在實踐中得到發(fā)展。雄安新區(qū)不同于一般意義上的新區(qū)建設，在設立之初就以大區(qū)域視角考慮了其在城市群體系中的角色定位——“北京非首都功能疏解集中承載地”，承接“符合高質量發(fā)展要求的一些非首都功能”是其首要任務。這決定了它自選址定名之始，便與首都北京之間存在著功能互補、分工合作的緊密聯(lián)系，避免了過去新區(qū)建設中因定位同質、盲目求大導致的功能趨同和重復建設問題。這是一種不同于沿海的內陸開放模式，是突破傳統(tǒng)規(guī)劃理念和運行機制、通過全面改革創(chuàng)新構建新城新區(qū)的一次重要實踐探索。區(qū)域產業(yè)鏈在城市群形成中的驅動作用得到重視。區(qū)域產業(yè)鏈是指若干產業(yè)環(huán)節(jié)在區(qū)域之間形成具有一定的技術經濟關聯(lián)的產業(yè)形態(tài)，是城市群內部形成分工與合作緊密聯(lián)系的基礎和橋梁。若產業(yè)鏈錯位，極易導致區(qū)域城市分而不和、各自為政；若產業(yè)鏈上核心環(huán)節(jié)缺位，則導致城市群在全球城市體系中的弱力競爭和低質化發(fā)展。北京新總規(guī)提出“以創(chuàng)新為紐帶，促進區(qū)域產業(yè)鏈條貫通”。2017年底，京津冀首次聯(lián)合印制的《關于加強京津冀產業(yè)轉移承接重點平臺建設的意見》，是積極發(fā)揮創(chuàng)新第一動力作用、由政府打造區(qū)域產業(yè)鏈內生合作機制邁進的重要一步。這說明構建“京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體”進入實質性推進階段。產業(yè)發(fā)展形態(tài)一般是低端可散、高端必聚。兼具“高流動”與“高集聚”產業(yè)發(fā)展特征的區(qū)域節(jié)點城市，是京津冀產業(yè)鏈中匯聚高端要素的主要空間載體。統(tǒng)籌好“一核”“雙城”“兩翼”“三軸”“四區(qū)”“多節(jié)點”，借助升級供需鏈、培育創(chuàng)新鏈、完善資金鏈、整合物流鏈、發(fā)展生態(tài)鏈，促進產業(yè)鏈深度融合，將是京津冀城市群攀升高端城市區(qū)位、優(yōu)化空間分布格局、實現(xiàn)經濟生態(tài)雙贏的必經之路。

站在新時代起點上“從中央角度、從講政治的高度、從大歷史觀”統(tǒng)籌謀劃首都各項工作的具體踐行，是破解首都城市科學發(fā)展突出矛盾和深層次問題的唯一出路。

（作者：刁琳琳，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心、中共北京市委黨校經濟學部副教授 ）