城市功能變遷與產(chǎn)業(yè)演替密切相關(guān)，中國(guó)特大城市的功能轉(zhuǎn)型均同時(shí)伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“騰籠換鳥”的深度調(diào)整。改革開放后，我國(guó)超大城市產(chǎn)業(yè)布局演變歷經(jīng)兩個(gè)歷史階段。第一個(gè)階段是城市外圍產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)模迅速擴(kuò)大，以1992年之后大規(guī)模的開發(fā)區(qū)建設(shè)為代表。第二個(gè)階段是2004年之后，城市產(chǎn)業(yè)空間的大規(guī)模開發(fā)時(shí)期基本結(jié)束，代之以中心城區(qū)“退二進(jìn)三”“選擇性”更新優(yōu)化功能布局。這一時(shí)期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整促進(jìn)了城市整體功能轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)空間分異也急劇推升了城市發(fā)展成本。疏解非首都功能是在第二階段轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入瓶頸期、傳統(tǒng)治理模式已難以應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜交錯(cuò)的城市問題的關(guān)口提出的。北京在這場(chǎng)無經(jīng)驗(yàn)可循的“大考”中交出了一份亮眼的“疏解”成績(jī)單。但與此同時(shí)，大量“散亂污”、一般性制造業(yè)、工業(yè)大院類企業(yè)短期內(nèi)集中退出，也使城市發(fā)展在新舊動(dòng)能接續(xù)、騰退空間使用等層面產(chǎn)生了一系列新問題。如何在對(duì)特大城市功能變遷與產(chǎn)業(yè)演替的規(guī)律性研究中，深刻理解和把握新時(shí)代首都轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在邏輯并凝聚理論共識(shí)，是積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前轉(zhuǎn)型困境和防范疏解風(fēng)險(xiǎn)的前置性工作，是下一步疏解方向選擇與政策完善找準(zhǔn)“定盤星”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

站在“四個(gè)中心”歷史方位，須把握“都”與“城”的辯證關(guān)系

從現(xiàn)實(shí)情境分析，北京的特殊性體現(xiàn)為一個(gè)城市空間同時(shí)承載了“都”與“城”兩種職能。如何滿足和兼容“首都”與“城市”兩類不同的要求、表達(dá)好“首都元素”與“北京元素”，是落實(shí)和體現(xiàn)中央“在首都工作的特殊重要性上要有新認(rèn)識(shí)”這一要求的重要考量。2014年以來，學(xué)界在關(guān)于“都”與“城”關(guān)系的探討中歧見尚存。張可云教授在2015年《北京非首都功能的內(nèi)涵、影響機(jī)理及其疏解思路》一文中詳解了“非首都功能”的內(nèi)涵，將其理解為“首都屬性對(duì)城市功能的過度影響”，“疏解非首都功能”實(shí)際上就是“排除首都屬性對(duì)北京城市發(fā)展的負(fù)面影響”。這本身便隱含了將“國(guó)家首都”與“超大城市”二者并置這一基本前提。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)校長(zhǎng)楊開忠在文章《北京“都”與“城”不是兩張皮》中指出，“所謂國(guó)家首都指的是中央政府所在城市。由此推理，所謂首都功能就是中央政府所在城市的功能，是首都城市功能的全部含義”。他認(rèn)為“都”即是“城”，“首都功能”即是北京的“城市功能”，二者本為一體、不應(yīng)割裂。

事實(shí)上，這兩類觀點(diǎn)均能在城市職能理論與城市功能演進(jìn)理論中尋得證據(jù)支持，并不存在學(xué)術(shù)或知識(shí)性錯(cuò)誤，都是對(duì)首都發(fā)展實(shí)踐的重要注解。這本身蘊(yùn)含著理論界認(rèn)識(shí)這一問題的邏輯推演。北京作為“城”的歷史遠(yuǎn)比“都”悠久，在“城”之上附加“都”的功能，本身是一個(gè)融合、再發(fā)展的過程。同時(shí)，“都”與“城”本質(zhì)上是政治功能與經(jīng)濟(jì)功能的載體：“城”因“都”而立、因“都”而興，“都”根植于“城”，又反作用于“城”，兩者關(guān)系體現(xiàn)了政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系在空間上的辯證統(tǒng)一。這樣的理論爭(zhēng)辯有助于在實(shí)際工作中廓清模糊認(rèn)識(shí)、明辨疏解方向。

從歷史情境分析，北京作為大國(guó)首都的重要地位和特殊作用決定了這個(gè)城市的發(fā)展邏輯。為適應(yīng)與承載新的政治要求與發(fā)展環(huán)境，首都城市功能在相對(duì)固定的空間地域結(jié)構(gòu)中不斷地被“定型”“調(diào)整”“轉(zhuǎn)型”。從新中國(guó)成立之初提及“由消費(fèi)城市向生產(chǎn)城市轉(zhuǎn)變”、計(jì)劃建成“全國(guó)的工業(yè)中心和經(jīng)濟(jì)中心”，到1983年明確提出不再做“經(jīng)濟(jì)中心”和“現(xiàn)代化工業(yè)基地”、實(shí)現(xiàn)“由生產(chǎn)性城市向服務(wù)性城市轉(zhuǎn)變”，到2005年以首鋼搬遷為標(biāo)志率先實(shí)施轉(zhuǎn)型發(fā)展，再到2014年明確“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位。北京的城市功能在中央文件和歷版規(guī)劃中歷經(jīng)四次重大調(diào)整，每個(gè)階段都被賦予了鮮明的時(shí)代印記，無疑都是特定條件下政治傳統(tǒng)和不同時(shí)期戰(zhàn)略部署的生動(dòng)表征。

在民族復(fù)興的歷史坐標(biāo)中循跡啟新，能夠?yàn)槲磥硎锥及l(fā)展提供鏡鑒，也是在城市研究中注重歷史觀表達(dá)的體現(xiàn)。實(shí)踐證明，缺少歷史辯證觀，歷史則可能成為前進(jìn)的沉重包袱。從某種程度上說，規(guī)劃的理想和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間必然是有距離的?；仡櫦韧?，人們對(duì)北京老城保護(hù)的認(rèn)識(shí)，是隨著時(shí)間推移而日漸深化的。在68年前那場(chǎng)新城建設(shè)與老城保護(hù)的思想交鋒中，“梁陳方案”的出局緣于政權(quán)更替之時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、情感等多方因素的疊加，歷史圖景十分復(fù)雜。以當(dāng)下的認(rèn)識(shí)苛責(zé)前人既無必要更無益處，因?yàn)楸藭r(shí)工業(yè)化轉(zhuǎn)型是擺脫民族貧弱落后局面的唯一出路，規(guī)劃的判斷、抉擇都顯得異常沉重和艱難。

這樣的矛盾和選擇與首都發(fā)展建設(shè)相伴相生。而今，這種矛盾和選擇于“包攬一切的萬全中心”向“四個(gè)中心”的轉(zhuǎn)變中塵埃落定。這凸顯出國(guó)家最高決策層對(duì)首都發(fā)展歷史方位的準(zhǔn)確把握，既是對(duì)以往傳統(tǒng)貪求“大而全”城市化模式積弊的反思，更是多年來中央和地方在“都”“城”關(guān)系的歷史思辨中統(tǒng)一思想、達(dá)成共識(shí)的成果。

以產(chǎn)業(yè)疏解提升為實(shí)體內(nèi)容，須警惕“舍”“得”不當(dāng)引發(fā)高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力的衰竭

產(chǎn)業(yè)變革始終是城市轉(zhuǎn)型的基本動(dòng)力，伴隨主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)位次更迭，城市自身功能等級(jí)逐次提升。傳統(tǒng)城市發(fā)展理論和新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)都為功能與產(chǎn)業(yè)這種互恰關(guān)系提供了重要解釋。產(chǎn)業(yè)疏解提升是非首都功能疏解的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，科學(xué)權(quán)衡“舍”與“得”事關(guān)首都高質(zhì)量發(fā)展的成效。對(duì)宏觀趨勢(shì)有失判斷、對(duì)“高精尖”著力點(diǎn)把握不當(dāng)，或重“舍”輕“得”、盲目追求疏解效果致使結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能升級(jí)不同步，都有可能失去未來構(gòu)建核心競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。因此，對(duì)政策結(jié)果保持清醒認(rèn)識(shí)并作出科學(xué)預(yù)判十分必要。其一，當(dāng)前城市轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)向新常態(tài)過渡形成了時(shí)間上的交疊，人口紅利弱化、資源環(huán)境約束加劇、傳統(tǒng)要素邊際效益衰退等因素，均導(dǎo)致北京經(jīng)濟(jì)增速規(guī)律性放緩、保持高速增長(zhǎng)的難度加大，產(chǎn)業(yè)退出必然會(huì)減少產(chǎn)業(yè)存量、就業(yè)崗位和財(cái)政收入。這是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑的不穩(wěn)定因素，對(duì)疏解可能帶來的影響須做好總體研判。其二，“得”包括新舊動(dòng)力接續(xù)轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新源轉(zhuǎn)化為增長(zhǎng)源、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高精尖項(xiàng)目的引育等，既需要時(shí)間也需要空間。若短期內(nèi)企業(yè)退出留下的真空地帶難以填補(bǔ)（比如，“騰籠換鳥”政策中一些大中型企業(yè)總部外遷引發(fā)的“產(chǎn)業(yè)空心化”問題”），必然會(huì)對(duì)潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和增長(zhǎng)質(zhì)量產(chǎn)生影響。緩解結(jié)構(gòu)調(diào)整期的陣痛，須給予改革耐心。其三，在政策執(zhí)行層面，非首都功能疏解是由政府宏觀決策發(fā)起、需要市場(chǎng)力量配合的城市發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型。這種急轉(zhuǎn)彎、高強(qiáng)度、大范圍的整體轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”同時(shí)發(fā)軔，內(nèi)在地決定了對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)降速的短期憂慮必然會(huì)妨礙產(chǎn)業(yè)疏解長(zhǎng)期任務(wù)的實(shí)施，極易顧此失彼、動(dòng)搖政策決心?？朔笤鲩L(zhǎng)的急躁情緒，須保持戰(zhàn)略定力。

上述三個(gè)結(jié)構(gòu)性問題自始至終內(nèi)嵌于已有的疏解模式中，作為構(gòu)成當(dāng)前首都經(jīng)濟(jì)基本面的規(guī)律性因素而內(nèi)在地影響甚至主導(dǎo)著城市轉(zhuǎn)型的方向。產(chǎn)業(yè)疏解提升中所呈現(xiàn)的問題，無疑都是某一結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)系雙方力量博弈的表現(xiàn)形式。

開辟首都轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑，須注重區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的培育與融合

“新都市主義”理論指出，現(xiàn)代化大城市發(fā)展同時(shí)存在向心力（交通方便、工業(yè)集中、服務(wù)設(shè)施齊全）和離心力（交通混亂、環(huán)境污染、居住條件惡劣）。單中心形態(tài)城市發(fā)展到一定規(guī)模后，離心力會(huì)逐漸壯大并伴生“城市病”，通過構(gòu)建“反磁力中心”克服離心力帶來的城市積弊，是學(xué)界普遍認(rèn)同的應(yīng)對(duì)之策?？v觀倫敦、巴黎等發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展史，無一不是政府借助產(chǎn)業(yè)遷移計(jì)劃或設(shè)立新城新區(qū)，來應(yīng)對(duì)中心城區(qū)人口和功能高度集聚的問題。比如，二戰(zhàn)后以計(jì)劃色彩濃厚的衛(wèi)星城建設(shè)，疏散發(fā)展、限制增長(zhǎng)為代表的倫敦“新城計(jì)劃”，至今仍被奉為世界城市規(guī)劃界的經(jīng)典案例，其諸多經(jīng)驗(yàn)做法可供中國(guó)方案借鑒。著眼于更廣闊的空間謀劃首都發(fā)展，建設(shè)北京城市副中心和雄安新區(qū)兩個(gè)新城，開拓“‘一核’輻射、‘兩翼’連通、‘一核’與‘兩翼’成整體”的區(qū)域發(fā)展新格局，是符合特大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)律的必然選擇。

在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020年)》“以城市群作為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)”的政策指引下，“多點(diǎn)一城，老城重組”的思路從提出之日，便為打造以首都為核心的世界級(jí)城市群明確了操作路徑。以城市群為核心的新區(qū)規(guī)劃建設(shè)理念在實(shí)踐中得到發(fā)展。雄安新區(qū)不同于一般意義上的新區(qū)建設(shè)，在設(shè)立之初就以大區(qū)域視角考慮了其在城市群體系中的角色定位——“北京非首都功能疏解集中承載地”，承接“符合高質(zhì)量發(fā)展要求的一些非首都功能”是其首要任務(wù)。這決定了它自選址定名之始，便與首都北京之間存在著功能互補(bǔ)、分工合作的緊密聯(lián)系，避免了過去新區(qū)建設(shè)中因定位同質(zhì)、盲目求大導(dǎo)致的功能趨同和重復(fù)建設(shè)問題。這是一種不同于沿海的內(nèi)陸開放模式，是突破傳統(tǒng)規(guī)劃理念和運(yùn)行機(jī)制、通過全面改革創(chuàng)新構(gòu)建新城新區(qū)的一次重要實(shí)踐探索。區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈在城市群形成中的驅(qū)動(dòng)作用得到重視。區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)侵溉舾僧a(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)在區(qū)域之間形成具有一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，是城市群內(nèi)部形成分工與合作緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)和橋梁。若產(chǎn)業(yè)鏈錯(cuò)位，極易導(dǎo)致區(qū)域城市分而不和、各自為政；若產(chǎn)業(yè)鏈上核心環(huán)節(jié)缺位，則導(dǎo)致城市群在全球城市體系中的弱力競(jìng)爭(zhēng)和低質(zhì)化發(fā)展。北京新總規(guī)提出“以創(chuàng)新為紐帶，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈條貫通”。2017年底，京津冀首次聯(lián)合印制的《關(guān)于加強(qiáng)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點(diǎn)平臺(tái)建設(shè)的意見》，是積極發(fā)揮創(chuàng)新第一動(dòng)力作用、由政府打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)生合作機(jī)制邁進(jìn)的重要一步。這說明構(gòu)建“京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體”進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)一般是低端可散、高端必聚。兼具“高流動(dòng)”與“高集聚”產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征的區(qū)域節(jié)點(diǎn)城市，是京津冀產(chǎn)業(yè)鏈中匯聚高端要素的主要空間載體。統(tǒng)籌好“一核”“雙城”“兩翼”“三軸”“四區(qū)”“多節(jié)點(diǎn)”，借助升級(jí)供需鏈、培育創(chuàng)新鏈、完善資金鏈、整合物流鏈、發(fā)展生態(tài)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，將是京津冀城市群攀升高端城市區(qū)位、優(yōu)化空間分布格局、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)雙贏的必經(jīng)之路。

站在新時(shí)代起點(diǎn)上“從中央角度、從講政治的高度、從大歷史觀”統(tǒng)籌謀劃首都各項(xiàng)工作的具體踐行，是破解首都城市科學(xué)發(fā)展突出矛盾和深層次問題的唯一出路。

（作者：刁琳琳，北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心、中共北京市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授 ）