刁琳琳 中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部 教授

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區(qū)域發(fā)展不平衡有經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的因素，但區(qū)域差距過大也是個需要重視的政治問題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是平均發(fā)展、同構(gòu)發(fā)展，而是優(yōu)勢互補(bǔ)的差別化協(xié)調(diào)發(fā)展。這也告訴我們，協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)是處理好均衡發(fā)展和非均衡發(fā)展的關(guān)系。

一、把握“時與勢”，科學(xué)理解京津冀協(xié)同發(fā)展的時代內(nèi)涵

（一）如何從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略布局中深化對京津冀協(xié)同發(fā)展頂層設(shè)計的再認(rèn)識

1. 為何提升為重大國家戰(zhàn)略

推動京津冀協(xié)同發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院在新的歷史條件下作出的重大決策部署，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自指導(dǎo)、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。2014年2月26日，習(xí)近平總書記在北京主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話，他指出，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補(bǔ)、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要，是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來。

（1）京畿之地，國之重器

明成祖朱棣有過這樣一段描述：“燕環(huán)滄海以為池，擁太行以為險，枕居庸而居中制外，襟河濟(jì)而舉重以馭輕，東西貢道來萬國之朝宗，西北諸關(guān)壯九邊之雉堞，萬年強(qiáng)御，百世治安。”這說明區(qū)域地位重要、作用特殊，無論轉(zhuǎn)型發(fā)展還是創(chuàng)新示范都具有優(yōu)先性、緊迫性、直效性，都會牽一發(fā)而動全身，所以，一定要體現(xiàn)大國首都地區(qū)應(yīng)有的表率作用，要打造體制機(jī)制創(chuàng)新的高地。

（2）統(tǒng)籌謀劃，重構(gòu)區(qū)域發(fā)展的格局

在黨的十八大以前，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略分為三個階段：

第一階段：1949-1978年，實(shí)施區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略。主要是通過計劃手段配置資源，工業(yè)布局由沿海向內(nèi)陸推進(jìn)，比如“三線建設(shè)”，內(nèi)陸項目占三分之二。這一階段，我國經(jīng)濟(jì)增速較慢。

第二階段：1979-1998年，實(shí)施區(qū)域非均衡（梯度）發(fā)展戰(zhàn)略。主要是由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，鼓勵沿海地區(qū)率先發(fā)展，搞經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市。這一階段，我國經(jīng)濟(jì)加速增長。

第三階段：1999-2012年，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。比如，1999年提出西部大開發(fā)，2003年提出振興東北老工業(yè)基地，2005年提出中部地區(qū)崛起，2010年提出主體功能區(qū)戰(zhàn)略等。這一階段，我國經(jīng)濟(jì)快速增長。

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，四大板塊發(fā)展總體戰(zhàn)略是梯次分布格局，這為我國產(chǎn)業(yè)活動騰轉(zhuǎn)挪移提供了廣闊空間。

黨的十八大以后，新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展空間格局進(jìn)一步拓展，通過全方位、深層次的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，同時兼顧協(xié)調(diào)發(fā)展與增長極建設(shè)。比如，“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展等。大家會發(fā)現(xiàn)這種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的層級越來越豐富了，是一種全方位、深層次、精準(zhǔn)化的發(fā)展戰(zhàn)略。

2015年9月，國務(wù)院批復(fù)同意《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》。這對于加快環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展，推進(jìn)實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略具有重要意義。

2. 為何要打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈

紐約大都會區(qū)、大倫敦地區(qū)的發(fā)展歷史告訴我們，城市的發(fā)展要有腹地的支持，要形成超越首都功能和范圍的經(jīng)濟(jì)圈。黨的十九大報告明確闡述了京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略思路，提出“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)”。疏解北京非首都功能，不能僅在現(xiàn)行的行政區(qū)劃內(nèi)想招出招，必須自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，納入京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量。

3. 為何要做頂層設(shè)計

一個原因，就是為了解決三地定位紛爭，協(xié)調(diào)三地利益關(guān)系問題。

4. 緣何北京的問題令人揪心

2014年2月25日至26日，習(xí)近平總書記在北京考察工作時提出了京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略。他指出，北京是我國的首都，北京城市建設(shè)管理在不斷取得成績的同時，也面臨很多令人揪心的問題，主要表現(xiàn)在集聚了過多的人口和功能，經(jīng)濟(jì)社會各要素處于“緊平衡狀態(tài)”。

習(xí)近平總書記指出，表面看，北京的問題是人口過多帶來的，其實(shí)深層次上是功能太多帶來的。要堅持和強(qiáng)化首都核心功能，調(diào)整和弱化不適宜首都的功能，把一些功能轉(zhuǎn)移到河北、天津去，這就是大禹治水的道理。

（二）區(qū)域發(fā)展不平衡問題的體現(xiàn)

2015年4月30日，中共中央政治局召開會議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)工作，審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》指出，京津冀區(qū)域功能布局不夠合理，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)失衡，京津兩極過于“肥胖”，周邊中小城市過于“瘦弱”，區(qū)域發(fā)展差距懸殊，特別是河北與京津兩市發(fā)展水平差距較大，公共服務(wù)水平落差明顯。

（三）制約區(qū)域協(xié)同的體制機(jī)制難題

這些難題都是歷史遺留問題。

（四）如何破解區(qū)域發(fā)展的不平衡

第一，京津冀協(xié)同發(fā)展是一個大戰(zhàn)略，“三地”應(yīng)作為一個整體，不要搞“三地”規(guī)劃的“大拼盤”、不要搞“多中心”。在京津冀協(xié)同發(fā)展中，北京處于核心地位，天津、河北要服從、服務(wù)于北京。

第二，要加大改革力度，破解深層次領(lǐng)域矛盾，打破體制機(jī)制壁壘，率先突破交通一體化、生態(tài)環(huán)保聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作三大領(lǐng)域。

第三，要突出創(chuàng)新驅(qū)動，打造協(xié)同創(chuàng)新共同體；“三地”發(fā)展差距大，不能搞“齊步走”、平面推進(jìn)，要分階段、搞試點(diǎn)。

這些年來，京津冀協(xié)同發(fā)展的“成績單”很亮眼，在交通一體化、生態(tài)環(huán)保聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作、基本公共服務(wù)均等化等領(lǐng)域取得了重大突破。

這里，我想說一說京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計，就是以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為統(tǒng)領(lǐng)，基本形成了目標(biāo)一致、層次明確、互相銜接的規(guī)劃體系。比如，《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃》，這是全國首個跨省級行政區(qū)“十三五”規(guī)劃；《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018-2035年）》《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035年）》；京津冀產(chǎn)業(yè)、交通、科技、生態(tài)環(huán)保等12個專項規(guī)劃；北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、京冀交界地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理指導(dǎo)意見、《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》；《北京加強(qiáng)全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)總體方案》；天津市、河北省分別制定了落實(shí)各自功能定位的規(guī)劃方案；等等。

在《京津冀協(xié)同規(guī)劃綱要》中，京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”。

我想說一說城市群將成為中國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)選擇。大家知道，城市群形成分為強(qiáng)核、外溢、布網(wǎng)、整合、耦合等階段。同時，人口密度分布會成為主導(dǎo)城市發(fā)展的決定性因素之一。從人口分布與人口密度來看，未來中國將有7至8個人口規(guī)模超過1億人、半徑在300公里左右的城市群區(qū)域。需要指出的是，我國單個城市的規(guī)劃原理、規(guī)劃方法、規(guī)劃體系都很成熟了，但是，城市群的卻尚未成熟。

這里，我想提兩點(diǎn)需要注意的事項，一是城市群的形成需要產(chǎn)業(yè)一體化的基礎(chǔ)，不能定時間表；二是國外特大城市都市圈的經(jīng)驗證據(jù)表明，最佳輻射半徑是30公里。

下面，我說一說京津冀三地的定位。在《京津冀協(xié)同規(guī)劃綱要》中，京津冀三地功能定位分別為，北京市是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”；天津市是“全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”；河北省是“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。

可見，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略定位是功能互補(bǔ)、錯位發(fā)展、相輔相成。