營(yíng)商環(huán)境一詞來(lái)源于世界銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“世行”）的doing business評(píng)價(jià)。該評(píng)價(jià)是世行2002年以來(lái)，為了加快推進(jìn)各經(jīng)濟(jì)體（國(guó)家和地區(qū)）改善營(yíng)商環(huán)境推出的一項(xiàng)年度評(píng)估工作。世界各國(guó)政府都非常關(guān)注，不少?lài)?guó)家將該評(píng)估結(jié)果納入對(duì)外招商引資的宣傳點(diǎn)。2017年11月，世行對(duì)全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行評(píng)估，評(píng)價(jià)體系主要包括“開(kāi)辦企業(yè)、辦理施工許可、財(cái)產(chǎn)登記”等10個(gè)指標(biāo)，北京、上海兩市是我國(guó)參評(píng)的樣本城市。2018年3月20日，李克強(qiáng)總理在答中外記者問(wèn)中強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目審批時(shí)間再砍掉一半。同年3月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化，不斷優(yōu)化辦事創(chuàng)業(yè)和營(yíng)商環(huán)境，切實(shí)解決群眾辦事難、辦事慢、多頭跑、來(lái)回跑等問(wèn)題。本文以北京施工許可營(yíng)商環(huán)境改革為切入點(diǎn)，在分析問(wèn)題基礎(chǔ)上，對(duì)如何優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行研究。

施工許可營(yíng)商環(huán)境改革的重大意義

本次改革不僅是審批流程的優(yōu)化完善，也是一場(chǎng)從理念、制度到作風(fēng)的全方位深層次變革。各項(xiàng)改革措施剛剛推行，政府各部門(mén)和企業(yè)均需要有一個(gè)逐步接受和熟悉的過(guò)程，落地生根并且形成常態(tài)發(fā)展，仍需要通過(guò)不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究問(wèn)題和解決問(wèn)題得以逐漸完善。

施工許可行政審批流程改革迫在眉睫。在辦理施工許可方面,中國(guó)排名第172位，低于亞太地區(qū)的平均水平，在10個(gè)指標(biāo)中排名最低。施工許可指標(biāo)的衡量因素主要涉及4個(gè)：手續(xù)個(gè)數(shù)、時(shí)間天數(shù)、成本（按照倉(cāng)庫(kù)價(jià)值的百分比）和建筑質(zhì)量控制指數(shù)。施工許可方面營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化與北京多年來(lái)開(kāi)展的建設(shè)項(xiàng)目審批流程改革相近，但不限于行政審批，還包括中介服務(wù)（供電設(shè)計(jì)、測(cè)繪、施工圖審查）、公共服務(wù)（水電氣熱）以及繳費(fèi)和其他事項(xiàng)。主要涉及規(guī)劃國(guó)土、住建、發(fā)改、水務(wù)、環(huán)保、消防、園林綠化、人防、自然水公司等行政管理部門(mén)和市政公用集團(tuán)。世行報(bào)告顯示，在北京市辦理建筑許可要經(jīng)過(guò)23個(gè)環(huán)節(jié)(含10個(gè)并聯(lián)辦理環(huán)節(jié))，總時(shí)長(zhǎng)達(dá)到208天，費(fèi)用占總投資的7.9%。

著力推進(jìn)施工許可行政審批改革。北京市的施工許可辦理存在著“三多一長(zhǎng)”的老大難問(wèn)題。即，手續(xù)多（評(píng)估多）、材料多、部門(mén)多和周期長(zhǎng)，飽受詬病。市委書(shū)記蔡奇、市長(zhǎng)陳吉寧高度重視營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題，并多次就此作出重要指示。市委、市政府將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為2018年全市重點(diǎn)抓好的九件大事之一進(jìn)行系統(tǒng)部署，并將“以立項(xiàng)和開(kāi)工為節(jié)點(diǎn)，并聯(lián)辦理審批事項(xiàng)，壓縮時(shí)限30%左右”寫(xiě)入2018年政府工作報(bào)告。北京市根據(jù)世界銀行《2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》對(duì)辦理施工許可指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果，制定了深化建設(shè)項(xiàng)目行政審批流程改革的“2+21”政策措施（2項(xiàng)主要政策和21項(xiàng)配套政策），按照“三精簡(jiǎn)、一透明”原則（精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)、時(shí)間和費(fèi)用，增加透明度），從減環(huán)節(jié)、壓時(shí)限、降成本、重監(jiān)管等四個(gè)方面優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目審批流程。

　　施工許可營(yíng)商環(huán)境改革的具體舉措

在管理觀念方面，勇于自我革命。這次行政審批改革是政府自我革命式的改革，刀刃向內(nèi)。正如李克強(qiáng)總理所言，“是動(dòng)了政府奶酪的，是傷筋動(dòng)骨的改革”。在改革過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有些部門(mén)還存在不了解、不適應(yīng)甚至抵觸改革措施的現(xiàn)象。這在一定程度上反映了改革的徹底性。有些部門(mén)和經(jīng)辦人習(xí)慣了原有行政命令式的管理，不愿意失去對(duì)企業(yè)實(shí)施審批的權(quán)力，不適應(yīng)或者不愿意適用新流程。正如中央黨校教育長(zhǎng)羅宗毅所言，很多領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)方式方法還停留在過(guò)去行政管理的老作法上：以“權(quán)力”為本位，以“命令”和“強(qiáng)制”為手段，注重并習(xí)慣審批，忽視審批前的規(guī)劃編制等基礎(chǔ)工作和批后監(jiān)管。這種以保障行政權(quán)力運(yùn)行為目的的管理模式，越來(lái)越不符合新時(shí)代的要求。政府部門(mén)要真正改變觀念，樹(shù)立民本思想、信任思維和法治思維，對(duì)企業(yè)或管理相對(duì)人持信任態(tài)度。政府行使權(quán)力的目的，不是為了控制，而是以公共資源配置人的身份為公眾提供更好的服務(wù)，由審批型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。從部門(mén)審批需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)主需求導(dǎo)向，變被動(dòng)受理審批為主動(dòng)協(xié)調(diào)服務(wù)，這需要政府部門(mén)主動(dòng)作為，對(duì)行政審批事項(xiàng)能取消則取消、能減則減、能合則合、能內(nèi)部化則內(nèi)部化（共享），盡最大努力為企業(yè)松綁和減負(fù)。如項(xiàng)目備案應(yīng)屬于事后監(jiān)管措施，不能異化為審批事項(xiàng)，不宜作為其他審批事項(xiàng)的前置條件。公共權(quán)力部門(mén)應(yīng)主動(dòng)作為，不能以“目前不具備條件”就舉步不前，不能因?yàn)樽约夯虿块T(mén)的權(quán)威受挑戰(zhàn)或部門(mén)利益受調(diào)整而拒之門(mén)外。

在工作機(jī)制方面，建立一家受理、部門(mén)聯(lián)動(dòng)并限時(shí)辦結(jié)工作機(jī)制，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)建設(shè)單位“只進(jìn)一扇門(mén)”。項(xiàng)目前期階段，通過(guò)“多規(guī)合一”平臺(tái)，將原來(lái)需要建設(shè)單位分別跑發(fā)改、環(huán)保、水務(wù)、園林等部門(mén)辦理的各種評(píng)價(jià)改為一口受理、各部門(mén)統(tǒng)籌研究和統(tǒng)一回復(fù)。確保建設(shè)項(xiàng)目前期條件一次性充分落實(shí)，實(shí)現(xiàn)與建設(shè)單位簽訂土地出讓合同時(shí)，同步出具土地預(yù)審意見(jiàn)、規(guī)劃條件、設(shè)計(jì)方案審查意見(jiàn)（含城市設(shè)計(jì)要求）、建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等五個(gè)規(guī)劃用地批準(zhǔn)文件。項(xiàng)目施工驗(yàn)收階段，構(gòu)建施工圖聯(lián)合審查工作機(jī)制、項(xiàng)目竣工聯(lián)合驗(yàn)收機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)交易、納稅和登記“一窗口”辦理。主動(dòng)協(xié)調(diào)各市政公用集團(tuán)，把原來(lái)分散的水、電、氣、熱及通信等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施接入服務(wù)項(xiàng)目集中到政府政務(wù)服務(wù)大廳，推行“一站式”窗口服務(wù)。

在制度方面，精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)和時(shí)間。實(shí)施分類(lèi)管理，不同類(lèi)型的項(xiàng)目適用不同的審批流程，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)和時(shí)限應(yīng)減盡減。直接精簡(jiǎn)審批前置要件，取消社會(huì)投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工招投標(biāo)和建設(shè)單位資金到位證明；明確各項(xiàng)審批申報(bào)要件，不再設(shè)置兜底條款。在技術(shù)方面，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上打印施工許可證和在線審批登記。在管理方式方面，轉(zhuǎn)變政府管理方式，放管結(jié)合，推行建設(shè)單位承諾制和全過(guò)程監(jiān)管相結(jié)合，由許可管理向信用管理轉(zhuǎn)變、一批了之向全過(guò)程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

在政策落地方面，落實(shí)改革措施“最后一公里”。當(dāng)前改革措施多且專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，力度較大，不少企業(yè)甚至包括政府部門(mén)一線辦事人員，尤其是區(qū)級(jí)政府部門(mén)還不是特別熟悉新流程，甚至存在抵觸情緒。不少建設(shè)單位和中介機(jī)構(gòu)一邊驚喜地享受改革成果，一邊表示疑惑、質(zhì)疑和擔(dān)心。質(zhì)疑是否是運(yùn)動(dòng)式改革，能否常態(tài)化，甚至擔(dān)心減掉的環(huán)節(jié)和要件是否會(huì)找后賬？實(shí)踐證明，持續(xù)深化落實(shí)各項(xiàng)改革措施，還需要采取新政解讀、網(wǎng)絡(luò)即時(shí)問(wèn)答等多種形式的配套服務(wù)，正面宣傳解讀新政策和新流程，確保服務(wù)對(duì)象看得懂、有信心，提升企業(yè)和市民的獲得感和滿意度。

施工許可營(yíng)商環(huán)境改革的政策建議

做好市級(jí)審批權(quán)限下放的服務(wù)保障。如規(guī)劃國(guó)土部門(mén)將全市性、跨區(qū)域及重大工程之外的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃用地審批權(quán)，下放給各區(qū)負(fù)責(zé)。為確保下放事項(xiàng)能按新流程“下得去、接得住、管得好”，必須加快實(shí)現(xiàn)審批模板化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明化。加強(qiáng)對(duì)一線辦事人員尤其是區(qū)級(jí)政府部門(mén)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，確保工作人員能理解、會(huì)操作，減少一線經(jīng)辦人主觀因素，提高工作效率。同時(shí)，還應(yīng)統(tǒng)一各部門(mén)下放給各區(qū)審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，避免同一個(gè)項(xiàng)目在不同部門(mén)辦理時(shí)分屬于市區(qū)不同部門(mén)。建立市區(qū)兩級(jí)常態(tài)化的協(xié)商溝通機(jī)制，定期研究解決審批改革過(guò)程中遇到的各類(lèi)具體問(wèn)題。

細(xì)化改革措施落地的政策保障。一是深化區(qū)域綜合評(píng)估。以區(qū)域評(píng)價(jià)取代項(xiàng)目評(píng)價(jià)，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。將節(jié)能評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水影響評(píng)價(jià)、交通影響評(píng)價(jià)、地震安全性評(píng)價(jià)等各種評(píng)價(jià)盡可能地納入控制性詳細(xì)規(guī)劃編制內(nèi)容，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃層次的“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)“條件之外無(wú)條件”。二是實(shí)行聯(lián)合竣工驗(yàn)收“多測(cè)合一”。這可以避免多頭測(cè)繪帶來(lái)的管理混亂。三是進(jìn)一步優(yōu)化審圖環(huán)節(jié)。在明確規(guī)定施工圖設(shè)計(jì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的前提下，建設(shè)單位可以直接持有資質(zhì)設(shè)計(jì)單位出具的施工圖報(bào)審施工許可證。施工過(guò)程嚴(yán)格按照施工圖開(kāi)展，并接受相關(guān)部門(mén)全過(guò)程監(jiān)管和項(xiàng)目竣工后的全面驗(yàn)收。四是細(xì)化信用監(jiān)管措施。加強(qiáng)批后監(jiān)管，防止一放就亂。嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目參建方各方（包括建設(shè)單位、施工單位以及涉及的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)）的主體責(zé)任，經(jīng)發(fā)現(xiàn)存在承諾不兌現(xiàn)或弄虛作假等行為并查實(shí)的，納入市工商局和市經(jīng)信委企業(yè)信用系統(tǒng)。建立完善社會(huì)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制，采取整改，乃至撤銷(xiāo)許可的懲戒；情節(jié)嚴(yán)重的，列入嚴(yán)重失信企業(yè)名單，加大企業(yè)的違規(guī)和失信成本。

完善頂層設(shè)計(jì)的法制保障。推進(jìn)改革立法，包括修改相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件。當(dāng)前，施工許可相關(guān)法律法規(guī)基本以部門(mén)立法為主，各自為政，互為前置，甚至互相矛盾，客觀上導(dǎo)致部門(mén)之間的推諉或搶權(quán)。還有些法規(guī)規(guī)定不明確，導(dǎo)致對(duì)應(yīng)執(zhí)行部門(mén)遵循行政管理慣性設(shè)置審批事項(xiàng)或給審批增設(shè)前置要件。這是地方政府擔(dān)心違法，不敢簡(jiǎn)化審批前置要件的主要原因之一。北京正在開(kāi)展《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》修訂工作，建議將施工許可營(yíng)商環(huán)境改革成果中的成熟經(jīng)驗(yàn)納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》修訂內(nèi)容，為下一步施工許可行政審批改革清理障礙和提供保障。

加快推進(jìn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。當(dāng)前，全市各部門(mén)均有各自獨(dú)立的審批系統(tǒng)，由于無(wú)法聯(lián)通和共享各部門(mén)的相關(guān)數(shù)據(jù)，不僅影響行政服務(wù)效率，且容易產(chǎn)生管理漏洞。從數(shù)據(jù)方面看，用好技術(shù)手段，扎實(shí)做好相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，打造統(tǒng)一、高效、共享的“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。包括多規(guī)合一的空間地理信息服務(wù)系統(tǒng)、審批系統(tǒng)、監(jiān)督管理系統(tǒng)以及勘察設(shè)計(jì)和施工領(lǐng)域機(jī)構(gòu)、人員管理系統(tǒng)，進(jìn)一步推進(jìn)市區(qū)聯(lián)合審批和部門(mén)并聯(lián)審批，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)交換共享和業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，避免形成信息孤島。從流程方面看，注重利用互聯(lián)網(wǎng)的強(qiáng)大功能，通過(guò)體制機(jī)制改革與現(xiàn)代科技運(yùn)用深度融合，優(yōu)化再造科學(xué)合理的管理流程，讓企業(yè)辦理便捷化；固化改革成果，讓部門(mén)辦事循著路線走，使改革不走樣；促進(jìn)政務(wù)信息共享和扁平化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，真正做到一窗受理、一網(wǎng)通辦。一切按照北京市營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化工作三年行動(dòng)計(jì)劃，不斷研究新情況、解決新問(wèn)題、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，努力為市場(chǎng)主體優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為人民群眾提供辦事便利。

（作者：陳少瓊，北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)法制處處長(zhǎng)）