習(xí)近平總書記強調(diào)，“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進(jìn)行差別化探索”“要把鼓勵基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”。中央的改革政策在地方落細(xì)落實，離不開基層結(jié)合實際制定實施細(xì)則、出臺配套舉措。如何既發(fā)揮好頂層設(shè)計對基層實踐的引領(lǐng)、規(guī)劃、指導(dǎo)作用，又鼓勵各地從實際出發(fā)進(jìn)行探索，“把握好政策界限范圍、尺度、節(jié)奏”，值得深入探討。

本版今起推出“改革如何落細(xì)落實”系列報道，關(guān)注基層政策制定，推動打通政策落實的“最后一米”。

——編 者 

一段時間以來，一些地方在落實中央政策時，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H出臺的配套細(xì)化政策引發(fā)關(guān)注。基層出臺的政策有哪些類別、特點？政策的出臺有哪些現(xiàn)實需要？如何辯證地看待？記者在多地進(jìn)行了調(diào)查。

有的基層政策上接天線、下接地氣，成為改革好經(jīng)驗

記者了解到，有不少地方鼓勵基層在政策設(shè)計時結(jié)合實際進(jìn)行創(chuàng)新，很多基層政策成為改革創(chuàng)新的好經(jīng)驗，在多地推廣。

安徽蚌埠市懷遠(yuǎn)縣從2014年起，按中央政策要求推進(jìn)土地確權(quán)試點工作。不少村民反映，一家三五畝地，田地卻分成七八塊。一塊塊零碎田不僅給確權(quán)工作帶來困難，大農(nóng)機開不進(jìn)地，耕種不方便，還不利于土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。

一些村民商議，為啥不能重新分配土地？按照二輪延包時每戶確定的土地畝數(shù)不變，讓每戶得一整塊大田。如何分田？村民又探索了“二輪抽簽法”，先抽順序簽，確定村民挑選地塊的先后順序，再按順序抽地塊簽，抽取事先劃分好的地塊。懷遠(yuǎn)縣幾個村的村民組率先試點。

縣、鄉(xiāng)政府得知后，不但沒制止村里的探索，還給予支持。“重新分田不改變土地性質(zhì)，不違反相關(guān)政策，又好處多多，何樂而不為？”懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)黨委書記蔡永說，“小田變大田之后，大塊田確權(quán)更容易，更有利于土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營。”

縣、鄉(xiāng)根據(jù)村里的實踐，進(jìn)一步明確政策紅線，要求堅持“五個不變原則”，即現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營制度不變、農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不變、原二輪承包村民小組為單位互換范圍不變、農(nóng)村土地確權(quán)到戶面積和二輪土地承包人口基數(shù)不變、土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用途不變。

“小田并大田”政策引起了蚌埠市政府的關(guān)注，市里規(guī)范細(xì)化操作，明確獎補措施。截至去年底，蚌埠市共在23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)54個行政村495個村民小組開展了“小田并大田”工作，互換并地面積21.6萬畝。去年和今年，這項村民自發(fā)探索、縣鄉(xiāng)引導(dǎo)制定的基層政策已連續(xù)兩年被寫入蚌埠市政府工作報告，要求進(jìn)一步推進(jìn)。

蚌埠市農(nóng)林委總工程師李德成認(rèn)為，基層政策的生命力源于符合實際、有效管用，體現(xiàn)地方特色和創(chuàng)新。“上接‘天線’，符合中央政策要求，下接‘地氣’，才能解決地方實踐中存在的問題。”

還有一些地方先行先試，在制定改革政策時下先手棋。2016年6月，遼寧沈陽市出臺方案，在中德（沈陽）高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園試行“零收費”政策，即除資源類、補償類收費外，免征涉企的其他行政事業(yè)性收費；免征工業(yè)項目、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)投資項目城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等。去年8月，“零收費”政策擴大到沈陽全市。沈陽國際軟件園公建面積約20萬平方米，需要配建8000多平方米的人防工程，實行“零收費”政策，僅此一項就為園區(qū)節(jié)省投資1600多萬元。

有的基層政策任意發(fā)揮、走樣變形，成為發(fā)展絆腳石

然而，也有個別地方出臺政策時把握不好界限、分寸，讓配套措施成了“歪政策”。有的在提級晉升、福利待遇等方面任意發(fā)揮，制定的“土政策”走樣變形甚至違紀(jì)違法。

東北一省份某縣的縣委組織部長說，幾年前，有的地方用所謂的“土政策”來“封官許愿”，超職數(shù)配備干部，超編制進(jìn)人。比如有的答應(yīng)招商引資達(dá)到一定數(shù)額，就給辦理事業(yè)單位編制。

也有基層干部反映，有的地方出臺政策，把開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)搞成“政策特區(qū)”，搞“封閉運行”，規(guī)定環(huán)保、安監(jiān)等部門不經(jīng)主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)不得檢查，造成個別工業(yè)園區(qū)里甚至連污水處理廠都不配備，安全隱患多。

記者采訪了解到，還有的地方出臺配套政策的初衷是好的，但政策設(shè)計和執(zhí)行較為草率，引起非議。

投資商劉某沖著獎勵政策，幾年前投資約1億元在東部一省份某縣建設(shè)一家四星級酒店。此前，縣里為吸引招商引資，出臺配套政策，對投資新建的前三家四星級酒店，按先后順序分別獎勵1500萬元、1000萬元、500萬元。

酒店建成后，縣政府同意兌現(xiàn)政策，擬獎勵1500萬元。消息發(fā)布不久，“政策是否合理”的質(zhì)疑聲出現(xiàn)了，該縣隨即叫停了獎勵政策，獎金最終沒有兌現(xiàn)。說獎就獎，說停就停，基層政策出臺和執(zhí)行的隨意性引發(fā)爭議。

基層政策出臺的前提是依法依規(guī)、實事求是

基層出臺政策有哪些現(xiàn)實需要？應(yīng)通過什么標(biāo)準(zhǔn)判斷基層政策是否偏離方向？中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮說，政策不能“上下一般粗”，各級各地結(jié)合實際，在不違紀(jì)違法的前提下，根據(jù)上級精神進(jìn)行政策設(shè)計，創(chuàng)新出臺措施，這是抓改革落實的現(xiàn)實需要。

“實踐中，有的不合理的‘土政策’同個別地方政府強行推行某些措施有關(guān)，存在違背老百姓意愿甚至違法違規(guī)的情況。”馬亮說。

馬亮說，要辯證看待基層政策，判斷基層的政策是否“走偏”，重要的是看政策制定的目標(biāo)是否緊扣中央精神、導(dǎo)向明確；是否具備執(zhí)行的現(xiàn)實條件；推行的手段是否合情合理、合法合規(guī)；是否取得了實效，實現(xiàn)了目的。

沈陽市創(chuàng)新改革辦常務(wù)副主任韓博認(rèn)為，基層政策出臺的前提是依法依規(guī)、實事求是，這樣才能“接地氣”，才不致“水土不服”。判斷基層政策的好壞，要看它能否促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和民生福祉。