在我國(guó)，河長(zhǎng)制度歷史悠久。在漢代以前，為了化解水資源的分配問(wèn)題就誕生了半官方性質(zhì)的河長(zhǎng)——“渠長(zhǎng)”“陂長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)水資源的分配和渠道陂塘的管理與維護(hù)，并延續(xù)至今。今天河長(zhǎng)制不僅在水資源配置上繼續(xù)發(fā)揮作用，更在水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境治理等領(lǐng)域起到積極的推動(dòng)作用。

面對(duì)當(dāng)前“水多、水少、水臟、水渾”嚴(yán)峻形勢(shì)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年11月印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，明確指出各級(jí)政府黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，承擔(dān)組織、領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)河湖水系的管理與保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)轄區(qū)河湖水質(zhì)與水環(huán)境持續(xù)改善，保障區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”河長(zhǎng)制打破了地方政府集中精力謀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同發(fā)展。兩手都要抓，兩手都要硬。河長(zhǎng)制與黨政官員政績(jī)掛鉤，很大程度上提升黨政負(fù)責(zé)人在生態(tài)文明建設(shè)方面的創(chuàng)造力和執(zhí)行力，將河長(zhǎng)制工作目標(biāo)逐層分解、分級(jí)落實(shí)，將河湖治理工作落到實(shí)處。河長(zhǎng)制抓住了河湖治理的“牛鼻子”，突破了以往“多頭管理，九龍治水”的尷尬局面，為國(guó)家水治理體制建設(shè)找到了新點(diǎn)子、開(kāi)辟了新路子。

河長(zhǎng)制為北京城市治理提供新思路

北京是一個(gè)因水而建、因水而興、因水而美的

歷史文化名城，轄區(qū)內(nèi)河湖眾多。水務(wù)普查數(shù)據(jù)顯示，北京市內(nèi)有425條流域面積10平方千米以上河流，有88座各型水庫(kù)，有41個(gè)水域面積10公頃以上的湖泊。推行河長(zhǎng)制成為營(yíng)造水清、岸綠、安全、宜人的河湖景觀，提升首都市民幸福感的重要抓手。河長(zhǎng)制工作提升了城市水務(wù)治理精細(xì)化、智能化水平，為北京推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新借鑒。

北京河長(zhǎng)制工作有幾個(gè)顯著特點(diǎn)。其一是依法治理。依法治水是北京市推行河長(zhǎng)制最顯著、最核心的特點(diǎn)。市公安局、市水務(wù)局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于河湖管理和保護(hù)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的意見(jiàn)》，市檢察院、市水務(wù)局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)水環(huán)境水生態(tài)水資源保護(hù)工作機(jī)制的意見(jiàn)》，市環(huán)保局、市水務(wù)局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于建立水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查工作機(jī)制的通知》。法規(guī)文件的出臺(tái)，為依法治水提供了法律保障。其二是系統(tǒng)治理。北京市逐步構(gòu)建了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的城市水務(wù)系統(tǒng)治理體系。河長(zhǎng)制工作深化了城市水務(wù)管理體制改革，將河湖水系治理工作重心下移、職能下沉，強(qiáng)化基層部門(mén)能動(dòng)性；尊重市民對(duì)河湖治理的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)了城市水務(wù)治理工作的共建共治共管共享。其三是智慧治理。近年，市水務(wù)局通過(guò)“水潤(rùn)京華”微信公眾號(hào)、“北京河長(zhǎng)APP”等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)積極推送河長(zhǎng)制信息，接收群眾舉報(bào)，宣傳河長(zhǎng)制鮮活經(jīng)驗(yàn)。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，深入推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)理政，構(gòu)建城市智慧水利新模式。 其四是精準(zhǔn)治理。河長(zhǎng)制工作準(zhǔn)確把握了“污染在水里，根子在岸上”的特征。以問(wèn)題為導(dǎo)向，實(shí)施“一河一策”，水岸同治，綜合發(fā)力。以“繡花”功夫推進(jìn)城市水務(wù)治理工作精細(xì)化、智能化，實(shí)現(xiàn)北京城市水務(wù)治理縱向到底、橫向到邊，全覆蓋、無(wú)盲區(qū)的新格局。

北京推行河長(zhǎng)制的成效與經(jīng)驗(yàn)

北京市委市政府高度重視河長(zhǎng)制工作。2015年，海淀區(qū)、門(mén)頭溝區(qū)作為水利部試點(diǎn)推動(dòng)河湖管護(hù)體制機(jī)制改革。2016年6月，市政府印發(fā)《北京市實(shí)施河湖生態(tài)環(huán)境管理“河長(zhǎng)制”工作方案》，全面實(shí)施河長(zhǎng)制。2017年4月13日，蔡奇同志召開(kāi)市政府專題會(huì)議，審議通過(guò)了《北京市進(jìn)一步全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作方案》。同年7月6日，新一屆市委深改組首次會(huì)議審議通過(guò)該方案。隨后，北京市總河長(zhǎng)蔡奇同志先后5次專題調(diào)研河長(zhǎng)制落實(shí)情況，陳吉寧同志主持會(huì)議部署河長(zhǎng)制工作。全市范圍建立了四級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任體系，共17位市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、210名區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)參與河長(zhǎng)制工作。目前，全市范圍共設(shè)立各級(jí)河長(zhǎng)5900余名，設(shè)立河長(zhǎng)信息公示牌4055塊，設(shè)立1個(gè)市級(jí)、16個(gè)區(qū)級(jí)河長(zhǎng)制辦公室，各級(jí)政府相繼完成配套工作制度，開(kāi)展分階段監(jiān)督檢查，河長(zhǎng)制得到全面貫徹落實(shí)。

在實(shí)施過(guò)程中，北京市注意將河長(zhǎng)制工作與疏解整治促提升等工作相結(jié)合，打出組合拳，形成治水合力。通過(guò)“見(jiàn)河長(zhǎng)”，公示河長(zhǎng)信息，層層壓實(shí)河長(zhǎng)責(zé)任；通過(guò)“見(jiàn)行動(dòng)”，采取加強(qiáng)水污染防治、強(qiáng)化黑臭水體治理、嚴(yán)格水資源管理等措施，利用生態(tài)辦法解決生態(tài)的問(wèn)題，全面實(shí)現(xiàn)“見(jiàn)成效”。2017年，北京市在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的考核中成為5個(gè)優(yōu)秀省市之一；在水污染治理方面，全市污水處理率達(dá)到92%，地表水考核斷面水質(zhì)優(yōu)良比例為48%，劣于Ⅴ類的水體斷面比例為28%，達(dá)到國(guó)家年度考核目標(biāo)；在岸線管理方面，重點(diǎn)清除了永定河、北運(yùn)河、潮白河、清河、壩河、通惠河、涼水河等7條主要行洪河道中各類行洪障礙物390多處，打通妨礙行洪節(jié)點(diǎn)。全市河湖水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)，河長(zhǎng)制取得階段性成效。

深化河長(zhǎng)制工作成為北京市助推水生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。“十三五”期間，北京市強(qiáng)化河長(zhǎng)制頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)治理。通過(guò)“三查、三清、三治、三管”，實(shí)化、細(xì)化河長(zhǎng)制工作六大任務(wù)，推進(jìn)水治理由單一河道治理向流域系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變，由粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，由治標(biāo)向標(biāo)本兼治轉(zhuǎn)變；堅(jiān)持“治水從治村抓起、保水從保綠抓起、節(jié)水從種植抓起、管水從沿岸抓起”，重點(diǎn)聚焦百姓身邊的水問(wèn)題，踐行“上游保水、庫(kù)區(qū)保水、護(hù)林保水、依法保水、政策保水”理念，發(fā)揮河長(zhǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，推進(jìn)增水添綠、水岸共治、水城共融；探索“河長(zhǎng)+檢長(zhǎng)+警長(zhǎng)”工作模式，強(qiáng)化檢察、公安與水務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)河長(zhǎng)制落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，協(xié)同推進(jìn)河湖管理保護(hù)工作，確保河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)；突出抓好河長(zhǎng)制與疏解整治促提升、市委市政府確定的工作重點(diǎn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、市委環(huán)保督察工作的“四個(gè)結(jié)合”，探索水治理體系中的“倒逼”機(jī)制，初步形成黨政同責(zé)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、市區(qū)協(xié)同統(tǒng)籌推進(jìn)河湖管理保護(hù)工作格局；立足“共治、共管、共享”，社區(qū)群眾和民間組織保水護(hù)水的熱情，“當(dāng)班河長(zhǎng)志愿巡河隊(duì)”“星火志愿護(hù)河隊(duì)”等一批護(hù)水巡河隊(duì)伍長(zhǎng)年堅(jiān)守一線，初步形成全社會(huì)共建、共治、共管、共享的良好氛圍。河長(zhǎng)制工作有力地推動(dòng)了水環(huán)境持續(xù)改善，滿足了首都市民日益增長(zhǎng)的美好環(huán)境的需要，人民群眾的獲得感、幸福感明顯增強(qiáng)。

北京市推進(jìn)河長(zhǎng)制經(jīng)驗(yàn)告訴我們，推進(jìn)河湖治理體系和能力現(xiàn)代化，在治理主體上要強(qiáng)調(diào)多方參與、系統(tǒng)治理；在治理方式上要強(qiáng)調(diào)多管齊下、依法治理；在治理過(guò)程上要強(qiáng)調(diào)科學(xué)防控、精準(zhǔn)治理，不斷提升北京城市水務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平。

進(jìn)一步推進(jìn)河長(zhǎng)制的政策建議

河長(zhǎng)制有力地規(guī)避了政府在河湖治理過(guò)程中“條塊分割、部門(mén)分割、政出多門(mén)”的不利局面，因地制宜地采用“三查、三清、三治、三管”“共治、共管、共享”等辦法，并賦予河長(zhǎng)自由裁量權(quán)，將河湖治理的責(zé)任落實(shí)到各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人身上，將河湖治理的績(jī)效納入各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人的政績(jī)考核上，提高了治理效率，使河湖治理工作更加靈活變通。在全面深化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，河長(zhǎng)制成為當(dāng)下生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的一項(xiàng)制度創(chuàng)新與有益的嘗試。

我們也需要注意到，河流是流動(dòng)的，上游好了，下游獲益?？恳粋€(gè)部門(mén)、一項(xiàng)措施單打獨(dú)斗不行，需要規(guī)劃、水務(wù)、環(huán)保、城市管理等多部門(mén)協(xié)同，實(shí)施流域一體化的系統(tǒng)治理。政府主導(dǎo)，企業(yè)市場(chǎng)發(fā)力，公眾監(jiān)督，明確各類主體的職能和責(zé)任，共同推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。為了進(jìn)一步提高河長(zhǎng)制的工作效率，強(qiáng)化河長(zhǎng)制辦公室各成員單位職責(zé)定位，加強(qiáng)成員單位及相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，在溯源治污、岸線管理、面源污染治理、垃圾管理、濕地保護(hù)等重點(diǎn)工作任務(wù)方面，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、信息共享和監(jiān)督考核，形成齊抓共管局面。

一是全面落實(shí)法治。2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)新修改的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中明確“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作”。在此契機(jī)下應(yīng)該繼續(xù)深化河長(zhǎng)制立法研究，認(rèn)真總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《北京市河湖管理保護(hù)條例》修訂工作，將河長(zhǎng)制納入其中。通過(guò)立法方式進(jìn)一步促進(jìn)河長(zhǎng)制工作長(zhǎng)效化、制度化，切實(shí)推動(dòng)各級(jí)河長(zhǎng)依法履職履責(zé)。同時(shí)，河長(zhǎng)制還要進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，進(jìn)一步完善“河長(zhǎng)+檢長(zhǎng)+警長(zhǎng)”工作制度，夯實(shí)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，夯實(shí)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，夯實(shí)公益訴訟助推河湖管理保護(hù)機(jī)制，全面落實(shí)法治。

二是全面落實(shí)精治。進(jìn)一步提高市級(jí)、區(qū)級(jí)年度“一河一策”方案和三年“一河一策”方案的針對(duì)性，推動(dòng)各區(qū)逐河排查、逐段排查、全面梳理，提出問(wèn)題清單和年度整治任務(wù)清單，落實(shí)責(zé)任主體。把準(zhǔn)脈，對(duì)準(zhǔn)癥、下準(zhǔn)藥。將每個(gè)河湖的問(wèn)題清單、問(wèn)題舉報(bào)、分派處理、任務(wù)追蹤、河長(zhǎng)查詢等等信息全部納入河長(zhǎng)制信息系統(tǒng)，全部上網(wǎng)，在陽(yáng)光下辦公。在發(fā)揮人工巡查和群眾監(jiān)督作用的同時(shí)，充分采用現(xiàn)代高新技術(shù)，尤其是遙感信息技術(shù)、無(wú)人機(jī)技術(shù)定期對(duì)北京市河湖水系進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，第一時(shí)間解決問(wèn)題。

三是全面落實(shí)共治。十九大報(bào)告指出要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。在明確突出各級(jí)黨委政府主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾參與河湖保護(hù)管理的積極性，積極引導(dǎo)利益相關(guān)者參與。加大宣傳力度，委托第三方機(jī)構(gòu)編制河湖健康狀況報(bào)告定期向社會(huì)發(fā)布。完善工作機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，提高人們對(duì)河湖保護(hù)工作的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)。加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌，推進(jìn)京津冀河湖治理一體化，協(xié)同跨區(qū)域生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工作，調(diào)動(dòng)全社會(huì)共同參與，全面落實(shí)共治。

（作者：萬(wàn)金紅，中國(guó)水利水電科學(xué)研究院高級(jí)工程師，首都師范大學(xué)大運(yùn)河文化帶研究院客座研究員；杜梅，水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局教授級(jí)高級(jí)工程師；馬豐斌，北京市水務(wù)局高級(jí)工程師。本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（14ZDB049）和民進(jìn)北京市委2018調(diào)研課題階段性成果）