在我國，河長制度歷史悠久。在漢代以前，為了化解水資源的分配問題就誕生了半官方性質(zhì)的河長——“渠長”“陂長”，負責水資源的分配和渠道陂塘的管理與維護，并延續(xù)至今。今天河長制不僅在水資源配置上繼續(xù)發(fā)揮作用，更在水生態(tài)修復、水環(huán)境治理等領(lǐng)域起到積極的推動作用。

面對當前“水多、水少、水臟、水渾”嚴峻形勢，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年11月印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，明確指出各級政府黨政主要負責人擔任河長，承擔組織、領(lǐng)導轄區(qū)河湖水系的管理與保護責任，促進轄區(qū)河湖水質(zhì)與水環(huán)境持續(xù)改善，保障區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”河長制打破了地方政府集中精力謀經(jīng)濟發(fā)展的格局，強調(diào)生態(tài)文明建設與社會經(jīng)濟建設協(xié)同發(fā)展。兩手都要抓，兩手都要硬。河長制與黨政官員政績掛鉤，很大程度上提升黨政負責人在生態(tài)文明建設方面的創(chuàng)造力和執(zhí)行力，將河長制工作目標逐層分解、分級落實，將河湖治理工作落到實處。河長制抓住了河湖治理的“牛鼻子”，突破了以往“多頭管理，九龍治水”的尷尬局面，為國家水治理體制建設找到了新點子、開辟了新路子。

河長制為北京城市治理提供新思路

北京是一個因水而建、因水而興、因水而美的

歷史文化名城，轄區(qū)內(nèi)河湖眾多。水務普查數(shù)據(jù)顯示，北京市內(nèi)有425條流域面積10平方千米以上河流，有88座各型水庫，有41個水域面積10公頃以上的湖泊。推行河長制成為營造水清、岸綠、安全、宜人的河湖景觀，提升首都市民幸福感的重要抓手。河長制工作提升了城市水務治理精細化、智能化水平，為北京推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新借鑒。

北京河長制工作有幾個顯著特點。其一是依法治理。依法治水是北京市推行河長制最顯著、最核心的特點。市公安局、市水務局聯(lián)合出臺了《關(guān)于河湖管理和保護聯(lián)動執(zhí)法機制的意見》，市檢察院、市水務局聯(lián)合出臺了《關(guān)于協(xié)同推進水環(huán)境水生態(tài)水資源保護工作機制的意見》，市環(huán)保局、市水務局聯(lián)合出臺了《關(guān)于建立水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查工作機制的通知》。法規(guī)文件的出臺，為依法治水提供了法律保障。其二是系統(tǒng)治理。北京市逐步構(gòu)建了黨委領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的城市水務系統(tǒng)治理體系。河長制工作深化了城市水務管理體制改革，將河湖水系治理工作重心下移、職能下沉，強化基層部門能動性；尊重市民對河湖治理的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)了城市水務治理工作的共建共治共管共享。其三是智慧治理。近年，市水務局通過“水潤京華”微信公眾號、“北京河長APP”等網(wǎng)絡平臺積極推送河長制信息，接收群眾舉報，宣傳河長制鮮活經(jīng)驗。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，運用移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，深入推進網(wǎng)絡理政，構(gòu)建城市智慧水利新模式。 其四是精準治理。河長制工作準確把握了“污染在水里，根子在岸上”的特征。以問題為導向，實施“一河一策”，水岸同治，綜合發(fā)力。以“繡花”功夫推進城市水務治理工作精細化、智能化，實現(xiàn)北京城市水務治理縱向到底、橫向到邊，全覆蓋、無盲區(qū)的新格局。

北京推行河長制的成效與經(jīng)驗

北京市委市政府高度重視河長制工作。2015年，海淀區(qū)、門頭溝區(qū)作為水利部試點推動河湖管護體制機制改革。2016年6月，市政府印發(fā)《北京市實施河湖生態(tài)環(huán)境管理“河長制”工作方案》，全面實施河長制。2017年4月13日，蔡奇同志召開市政府專題會議，審議通過了《北京市進一步全面推進河長制工作方案》。同年7月6日，新一屆市委深改組首次會議審議通過該方案。隨后，北京市總河長蔡奇同志先后5次專題調(diào)研河長制落實情況，陳吉寧同志主持會議部署河長制工作。全市范圍建立了四級河長責任體系，共17位市級領(lǐng)導、210名區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導參與河長制工作。目前，全市范圍共設立各級河長5900余名，設立河長信息公示牌4055塊，設立1個市級、16個區(qū)級河長制辦公室，各級政府相繼完成配套工作制度，開展分階段監(jiān)督檢查，河長制得到全面貫徹落實。

在實施過程中，北京市注意將河長制工作與疏解整治促提升等工作相結(jié)合，打出組合拳，形成治水合力。通過“見河長”，公示河長信息，層層壓實河長責任；通過“見行動”，采取加強水污染防治、強化黑臭水體治理、嚴格水資源管理等措施，利用生態(tài)辦法解決生態(tài)的問題，全面實現(xiàn)“見成效”。2017年，北京市在實施最嚴格水資源管理制度的考核中成為5個優(yōu)秀省市之一；在水污染治理方面，全市污水處理率達到92%，地表水考核斷面水質(zhì)優(yōu)良比例為48%，劣于Ⅴ類的水體斷面比例為28%，達到國家年度考核目標；在岸線管理方面，重點清除了永定河、北運河、潮白河、清河、壩河、通惠河、涼水河等7條主要行洪河道中各類行洪障礙物390多處，打通妨礙行洪節(jié)點。全市河湖水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)，河長制取得階段性成效。

深化河長制工作成為北京市助推水生態(tài)文明建設的重要抓手。“十三五”期間，北京市強化河長制頂層設計、系統(tǒng)治理。通過“三查、三清、三治、三管”，實化、細化河長制工作六大任務，推進水治理由單一河道治理向流域系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變，由粗放式管理向精細化管理轉(zhuǎn)變，由治標向標本兼治轉(zhuǎn)變；堅持“治水從治村抓起、保水從保綠抓起、節(jié)水從種植抓起、管水從沿岸抓起”，重點聚焦百姓身邊的水問題，踐行“上游保水、庫區(qū)保水、護林保水、依法保水、政策保水”理念，發(fā)揮河長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，推進增水添綠、水岸共治、水城共融；探索“河長+檢長+警長”工作模式，強化檢察、公安與水務聯(lián)動機制，加強對河長制落實情況的監(jiān)督檢查，協(xié)同推進河湖管理保護工作，確保河長制各項工作任務落實；突出抓好河長制與疏解整治促提升、市委市政府確定的工作重點、美麗鄉(xiāng)村建設、市委環(huán)保督察工作的“四個結(jié)合”，探索水治理體系中的“倒逼”機制，初步形成黨政同責、部門聯(lián)動、市區(qū)協(xié)同統(tǒng)籌推進河湖管理保護工作格局；立足“共治、共管、共享”，社區(qū)群眾和民間組織保水護水的熱情，“當班河長志愿巡河隊”“星火志愿護河隊”等一批護水巡河隊伍長年堅守一線，初步形成全社會共建、共治、共管、共享的良好氛圍。河長制工作有力地推動了水環(huán)境持續(xù)改善，滿足了首都市民日益增長的美好環(huán)境的需要，人民群眾的獲得感、幸福感明顯增強。

北京市推進河長制經(jīng)驗告訴我們，推進河湖治理體系和能力現(xiàn)代化，在治理主體上要強調(diào)多方參與、系統(tǒng)治理；在治理方式上要強調(diào)多管齊下、依法治理；在治理過程上要強調(diào)科學防控、精準治理，不斷提升北京城市水務治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平。

進一步推進河長制的政策建議

河長制有力地規(guī)避了政府在河湖治理過程中“條塊分割、部門分割、政出多門”的不利局面，因地制宜地采用“三查、三清、三治、三管”“共治、共管、共享”等辦法，并賦予河長自由裁量權(quán)，將河湖治理的責任落實到各級黨政負責人身上，將河湖治理的績效納入各級黨政負責人的政績考核上，提高了治理效率，使河湖治理工作更加靈活變通。在全面深化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，河長制成為當下生態(tài)文明建設領(lǐng)域的一項制度創(chuàng)新與有益的嘗試。

我們也需要注意到，河流是流動的，上游好了，下游獲益?？恳粋€部門、一項措施單打獨斗不行，需要規(guī)劃、水務、環(huán)保、城市管理等多部門協(xié)同，實施流域一體化的系統(tǒng)治理。政府主導，企業(yè)市場發(fā)力，公眾監(jiān)督，明確各類主體的職能和責任，共同推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。為了進一步提高河長制的工作效率，強化河長制辦公室各成員單位職責定位，加強成員單位及相關(guān)部門聯(lián)動工作機制，在溯源治污、岸線管理、面源污染治理、垃圾管理、濕地保護等重點工作任務方面，加強溝通協(xié)調(diào)、信息共享和監(jiān)督考核，形成齊抓共管局面。

一是全面落實法治。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過新修改的《中華人民共和國水污染防治法》中明確“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作”。在此契機下應該繼續(xù)深化河長制立法研究，認真總結(jié)前期經(jīng)驗，結(jié)合《北京市河湖管理保護條例》修訂工作，將河長制納入其中。通過立法方式進一步促進河長制工作長效化、制度化，切實推動各級河長依法履職履責。同時，河長制還要進一步強化執(zhí)法監(jiān)管，進一步完善“河長+檢長+警長”工作制度，夯實部門聯(lián)合執(zhí)法機制，夯實行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，夯實公益訴訟助推河湖管理保護機制，全面落實法治。

二是全面落實精治。進一步提高市級、區(qū)級年度“一河一策”方案和三年“一河一策”方案的針對性，推動各區(qū)逐河排查、逐段排查、全面梳理，提出問題清單和年度整治任務清單，落實責任主體。把準脈，對準癥、下準藥。將每個河湖的問題清單、問題舉報、分派處理、任務追蹤、河長查詢等等信息全部納入河長制信息系統(tǒng)，全部上網(wǎng)，在陽光下辦公。在發(fā)揮人工巡查和群眾監(jiān)督作用的同時，充分采用現(xiàn)代高新技術(shù)，尤其是遙感信息技術(shù)、無人機技術(shù)定期對北京市河湖水系進行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題，第一時間解決問題。

三是全面落實共治。十九大報告指出要“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。在明確突出各級黨委政府主體責任的基礎上，充分調(diào)動企業(yè)、社會組織、公眾參與河湖保護管理的積極性，積極引導利益相關(guān)者參與。加大宣傳力度，委托第三方機構(gòu)編制河湖健康狀況報告定期向社會發(fā)布。完善工作機制，強化社會監(jiān)督，提高人們對河湖保護工作的責任意識和參與意識。加強區(qū)域統(tǒng)籌，推進京津冀河湖治理一體化，協(xié)同跨區(qū)域生態(tài)修復和保護工作，調(diào)動全社會共同參與，全面落實共治。

（作者：萬金紅，中國水利水電科學研究院高級工程師，首都師范大學大運河文化帶研究院客座研究員；杜梅，水利部南水北調(diào)規(guī)劃設計管理局教授級高級工程師；馬豐斌，北京市水務局高級工程師。本文為國家社科基金重大項目（14ZDB049）和民進北京市委2018調(diào)研課題階段性成果）