黨的十九大報告明確指出：“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。”科學(xué)、民主、依法立法是立法的內(nèi)在要求，其目的都是為了提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)良法善治。在實踐中，需要通過加強黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)制定立法規(guī)劃和評估工作、擴大民眾有序參與立法工作的覆蓋面、加強對法律法規(guī)的審查監(jiān)督、加大對法律法規(guī)“立、改、廢、釋”的工作力度等途徑實現(xiàn)立良法，促善治的目標(biāo)。

加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。一是在全國上下形成法治理念，推動法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)。二是研究立法機關(guān)的五年立法規(guī)劃和年度計劃。根據(jù)改革的輕重緩急，從整體上統(tǒng)籌制定立法規(guī)劃。三是協(xié)調(diào)決策立法中的重大分歧。彭真說過，立法就是在矛盾的焦點上“砍一刀”，實際上就是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益關(guān)系。四是聽取立法工作的匯報，保障監(jiān)督立法工作的順利推進。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作，要帶頭守法，正確處理法律與黨的政策的關(guān)系。黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)。要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

科學(xué)統(tǒng)籌立法規(guī)劃和評估工作

立法規(guī)劃是立法工作的總綱，是立法的工作方向。國務(wù)院法制機構(gòu)的立法規(guī)劃要與全國人民代表大會常務(wù)委員會的立法規(guī)劃相銜接，形成立法工作的合力。而且年度立法計劃要與五年立法規(guī)劃相銜接，年度立法計劃要遵循五年立法規(guī)劃，五年的立法規(guī)劃的任務(wù)要在年度計劃中具體化，保障年度立法計劃具有系統(tǒng)性、前瞻性、整體性。

保障立法規(guī)劃的科學(xué)性需要對立法規(guī)劃進行有效評估工作，并從完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的整體框架中進行評估。在立法的實踐中，立法機構(gòu)只會對單個的法律法規(guī)進行事前事后的立法評估工作，而且都是在立法工作啟動后進行評估，而部門在提出立法需求時，往往帶有部門色彩，在國家治理的整體層面上考量不足，一旦啟動立法工作程序，就可能出現(xiàn)立法對國家治理提供保障不足，又浪費立法資源的問題。

擴大民眾有序參與立法工作的覆蓋面

擴大民眾有序參與立法工作需要法律保障，形成制度性安排。目前《立法法》明確規(guī)定法律法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。法律法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會公布，征求意見。在立法實踐當(dāng)中，還有許多彈性操作，為征求意見而征求意見的比比皆是。因此，還需要制定專門規(guī)范民眾參與立法的法律法規(guī)。

為保障公民參與立法工作的實效，需建立健全征求公眾意見反饋機制。在立法實踐上，往往只是將征求意見形成意見綜述，對部分合理的意見采納，并不反饋公眾。這樣不利于激發(fā)公民參與立法的積極性。如果有對專家、公眾的反饋機制，將有利于提高科學(xué)立法、民主立法的實效，并達(dá)到通過不斷溝通形成共識的效果。

加強對法律法規(guī)的審查監(jiān)督

創(chuàng)新法律法規(guī)備案審查工作的方式，促進備案審查從形式備案審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)性備案審查?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照規(guī)定報全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院備案。由于全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院法制機構(gòu)的人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上立法形勢的快速發(fā)展，尤其是新的《立法法》將立法權(quán)限擴大到設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)制定地方性法規(guī)后，備案審查工作將越來越繁重，無法依靠現(xiàn)有法制機構(gòu)的人員進行實質(zhì)性內(nèi)容審查。筆者建議，可采取服務(wù)外包的形式，委托專門的社會法律服務(wù)機構(gòu)以及法學(xué)專家、法律實務(wù)工作者進行法律法規(guī)的實質(zhì)性備案審查工作。暢通民眾對法律法規(guī)審查監(jiān)督的途徑。對法律法規(guī)的合憲性、合法性的監(jiān)督審查，還需調(diào)動公眾參與的力量。一切權(quán)利屬于人民，立法的監(jiān)督是題中之意。目前，我們還需在鼓勵、調(diào)動、保障公民參與法律法規(guī)的監(jiān)督審查方面做出制度性的安排，真正體現(xiàn)民主立法、依法立法。

繼續(xù)加大對法律法規(guī)“立、改、廢、釋”的工作力度

繼續(xù)加大對法律法規(guī)“立、改、廢”的清理力度。一方面要將改革緊迫需要的法律缺位的事項立起來，加大改革力度，另一方面又要防止繁法擾民。截至2017年11月底，我國現(xiàn)行有效法律261部，行政法規(guī)757部，地方性法規(guī)10500部左右，國務(wù)院部門規(guī)章2740部左右，地方性政府規(guī)章9040部左右。在這龐大的法律法規(guī)體系中，尤其要加大對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的清理力度。

充分發(fā)揮法律解釋的功能，回應(yīng)社會變動性與法律的穩(wěn)定性。完善法律體系，并不完全靠法律的“立、改、廢”實現(xiàn)，法律解釋能夠在變動性和穩(wěn)定性中找到平衡。如果涉及的新規(guī)定與舊規(guī)定在原則上是一致的，則完全可以通過法律解釋的方式，不必對法律“廢改立”。當(dāng)然，發(fā)揮法律解釋、司法解釋的功能的同時，也要加強對其監(jiān)督。

（作者系中央黨校中青一班學(xué)員、國務(wù)院法制辦社會管理司司長）