黨的十九大報(bào)告明確指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。”科學(xué)、民主、依法立法是立法的內(nèi)在要求，其目的都是為了提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)良法善治。在實(shí)踐中，需要通過(guò)加強(qiáng)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)制定立法規(guī)劃和評(píng)估工作、擴(kuò)大民眾有序參與立法工作的覆蓋面、加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的審查監(jiān)督、加大對(duì)法律法規(guī)“立、改、廢、釋”的工作力度等途徑實(shí)現(xiàn)立良法，促善治的目標(biāo)。

加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。一是在全國(guó)上下形成法治理念，推動(dòng)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)。二是研究立法機(jī)關(guān)的五年立法規(guī)劃和年度計(jì)劃。根據(jù)改革的輕重緩急，從整體上統(tǒng)籌制定立法規(guī)劃。三是協(xié)調(diào)決策立法中的重大分歧。彭真說(shuō)過(guò)，立法就是在矛盾的焦點(diǎn)上“砍一刀”，實(shí)際上就是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益關(guān)系。四是聽(tīng)取立法工作的匯報(bào)，保障監(jiān)督立法工作的順利推進(jìn)。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作，要帶頭守法，正確處理法律與黨的政策的關(guān)系。黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)。要善于通過(guò)法定程序使黨的主張成為國(guó)家意志、形成法律，通過(guò)法律保障黨的政策有效實(shí)施，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

科學(xué)統(tǒng)籌立法規(guī)劃和評(píng)估工作

立法規(guī)劃是立法工作的總綱，是立法的工作方向。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的立法規(guī)劃要與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法規(guī)劃相銜接，形成立法工作的合力。而且年度立法計(jì)劃要與五年立法規(guī)劃相銜接，年度立法計(jì)劃要遵循五年立法規(guī)劃，五年的立法規(guī)劃的任務(wù)要在年度計(jì)劃中具體化，保障年度立法計(jì)劃具有系統(tǒng)性、前瞻性、整體性。

保障立法規(guī)劃的科學(xué)性需要對(duì)立法規(guī)劃進(jìn)行有效評(píng)估工作，并從完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的整體框架中進(jìn)行評(píng)估。在立法的實(shí)踐中，立法機(jī)構(gòu)只會(huì)對(duì)單個(gè)的法律法規(guī)進(jìn)行事前事后的立法評(píng)估工作，而且都是在立法工作啟動(dòng)后進(jìn)行評(píng)估，而部門在提出立法需求時(shí)，往往帶有部門色彩，在國(guó)家治理的整體層面上考量不足，一旦啟動(dòng)立法工作程序，就可能出現(xiàn)立法對(duì)國(guó)家治理提供保障不足，又浪費(fèi)立法資源的問(wèn)題。

擴(kuò)大民眾有序參與立法工作的覆蓋面

擴(kuò)大民眾有序參與立法工作需要法律保障，形成制度性安排。目前《立法法》明確規(guī)定法律法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。法律法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)。在立法實(shí)踐當(dāng)中，還有許多彈性操作，為征求意見(jiàn)而征求意見(jiàn)的比比皆是。因此，還需要制定專門規(guī)范民眾參與立法的法律法規(guī)。

為保障公民參與立法工作的實(shí)效，需建立健全征求公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制。在立法實(shí)踐上，往往只是將征求意見(jiàn)形成意見(jiàn)綜述，對(duì)部分合理的意見(jiàn)采納，并不反饋公眾。這樣不利于激發(fā)公民參與立法的積極性。如果有對(duì)專家、公眾的反饋機(jī)制，將有利于提高科學(xué)立法、民主立法的實(shí)效，并達(dá)到通過(guò)不斷溝通形成共識(shí)的效果。

加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的審查監(jiān)督

創(chuàng)新法律法規(guī)備案審查工作的方式，促進(jìn)備案審查從形式備案審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)性備案審查?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照規(guī)定報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院備案。由于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上立法形勢(shì)的快速發(fā)展，尤其是新的《立法法》將立法權(quán)限擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)后，備案審查工作將越來(lái)越繁重，無(wú)法依靠現(xiàn)有法制機(jī)構(gòu)的人員進(jìn)行實(shí)質(zhì)性內(nèi)容審查。筆者建議，可采取服務(wù)外包的形式，委托專門的社會(huì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)以及法學(xué)專家、法律實(shí)務(wù)工作者進(jìn)行法律法規(guī)的實(shí)質(zhì)性備案審查工作。暢通民眾對(duì)法律法規(guī)審查監(jiān)督的途徑。對(duì)法律法規(guī)的合憲性、合法性的監(jiān)督審查，還需調(diào)動(dòng)公眾參與的力量。一切權(quán)利屬于人民，立法的監(jiān)督是題中之意。目前，我們還需在鼓勵(lì)、調(diào)動(dòng)、保障公民參與法律法規(guī)的監(jiān)督審查方面做出制度性的安排，真正體現(xiàn)民主立法、依法立法。

繼續(xù)加大對(duì)法律法規(guī)“立、改、廢、釋”的工作力度

繼續(xù)加大對(duì)法律法規(guī)“立、改、廢”的清理力度。一方面要將改革緊迫需要的法律缺位的事項(xiàng)立起來(lái)，加大改革力度，另一方面又要防止繁法擾民。截至2017年11月底，我國(guó)現(xiàn)行有效法律261部，行政法規(guī)757部，地方性法規(guī)10500部左右，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章2740部左右，地方性政府規(guī)章9040部左右。在這龐大的法律法規(guī)體系中，尤其要加大對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的清理力度。

充分發(fā)揮法律解釋的功能，回應(yīng)社會(huì)變動(dòng)性與法律的穩(wěn)定性。完善法律體系，并不完全靠法律的“立、改、廢”實(shí)現(xiàn)，法律解釋能夠在變動(dòng)性和穩(wěn)定性中找到平衡。如果涉及的新規(guī)定與舊規(guī)定在原則上是一致的，則完全可以通過(guò)法律解釋的方式，不必對(duì)法律“廢改立”。當(dāng)然，發(fā)揮法律解釋、司法解釋的功能的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督。

（作者系中央黨校中青一班學(xué)員、國(guó)務(wù)院法制辦社會(huì)管理司司長(zhǎng)）