十九大報告明確提出到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并提出“用制度體系保證人民當家作主”，對此有哪些制度性的設計與保障？

圍繞如何規(guī)范權(quán)力、約束權(quán)力，十九大報告作出了一系列“清單式”設計。如果不把制度性權(quán)力規(guī)范化，或者如果不對制度性權(quán)力做有效約束，人民當家作主的制度設計就不能很好地落地。規(guī)范權(quán)力和約束權(quán)力的最高法則是維護憲法權(quán)威，因此十九大報告中規(guī)定的“合憲性審查”就是規(guī)范權(quán)力、約束權(quán)力的總綱式政治改革。

從歷史上看，我們的權(quán)力體制基本上是在計劃經(jīng)濟時期建立起來的，而隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的推進，既有權(quán)力體制與市場經(jīng)濟體制之間的關系需要逐步調(diào)整。改革開放以來，我們已經(jīng)進行了若干次的行政體制改革，但權(quán)力體制依然有諸多不規(guī)范之處，依然大量存在部門之間利益重疊、利益沖突的地方。為此，十九大報告列舉了一系列待改革的事項，諸如科學配置黨政部門及內(nèi)設機構(gòu)權(quán)力，賦予省級及以下政府更多自主權(quán)，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，深化事業(yè)單位改革以推進政事分開、事企分開、管辦分離等。

上述每一項都值得深入討論。比如，關于在省市縣對職能相近黨政機關探索合并或合署辦公，在地方黨政關系中，存在著大量的職能相近、利益重疊交叉甚至利益沖突的機構(gòu)設置。因此，地方黨政職能部門的合理化科學化改革任重道遠，權(quán)力體制亟需得到規(guī)范化改革。每個領域、每個系統(tǒng)都有很多的環(huán)節(jié)和層次，必然制約行政效率，并極大地提升了行政成本，使得很多地方的省市財政只能是“吃飯財政”，甚至連“吃飯財政”都不能自足，不得不依靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付。

為了“把權(quán)力關進制度的籠子里”，十九大報告提出了一系列規(guī)劃，比如賦予有干部管理權(quán)限的黨組相應紀律處分權(quán)限，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責；在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題的力度；在國家、省、市、縣全面組建監(jiān)察委員會，同紀委合署辦公，并制定國家監(jiān)察法，用“留置”取代“兩規(guī)”措施；改革審計管理體制等。

其中約束“一把手”等主要負責人的權(quán)力是重點。在上述列舉的改革清單中，黨組不但有用人權(quán)，還被賦予紀律處分權(quán)，黨組推薦的干部當然都是主要負責人，所以加大了對主要負責人的監(jiān)督；在市縣黨委建立的巡察制度，對象主要是縣鄉(xiāng)兩級的主要領導干部；審計的一項主要任務是對“一把手”的離任審計，為了更好地發(fā)揮審計的監(jiān)督作用，國家即將對現(xiàn)行的直屬于各個行政單位的審計體制進行改革，比如實行垂直管理，新審計體制下的“離任審計”必然更加有力量；比各級監(jiān)察局地位更高的監(jiān)察委的設立，和同級紀委一道，必然對同級“一把手”的權(quán)力形成更多的約束和監(jiān)督。此外，監(jiān)察委的設立意味著，在加強對權(quán)力的約束和監(jiān)督的同時，也在規(guī)范著權(quán)力，制定國家監(jiān)察法，用“留置”取代紀委的“兩規(guī)”措施，這是“法治中國”建設進程中的重大進步。當然，如何審慎地運用“留置權(quán)”，還需要科學地研究與探索。這是中國政治進步的一般規(guī)律，正如習近平總書記指出的，在認識世界和改造世界的過程中，舊的問題解決了，新的問題又會產(chǎn)生。因此，國家治理必然是問題導向的。

（作者為中央黨校黨建部副教授）