在憲法學(xué)上，國家法并非與民間法相對(duì)立的概念，而是代表了一種實(shí)質(zhì)的憲法觀。由于現(xiàn)代憲法主要以成文憲法即憲法典的形式出現(xiàn)，從而使得憲法學(xué)的研究對(duì)象就局限于那個(gè)稱為“某某國憲法”的文件。而那些沒有規(guī)定在憲法典中的內(nèi)容，往往落入所謂憲法部門的范疇，我國亦稱之為“憲法相關(guān)法”或者“憲法性法律”，比如《選舉法》《立法法》《代表法》《特別行政區(qū)基本法》等。但是這其中蘊(yùn)含著一個(gè)悖論，既然憲法已經(jīng)法典化，那就意味著憲法部門中除了憲法典之外，不應(yīng)該再有其他的單行法存在，否則只能說明憲法的法典化還不充分或者名不副實(shí)。正是基于此，德國法上用“國家法”來指代憲法典以及那些沒有被納入到憲法典中的憲法相關(guān)法，也就是說，國家法并不限于憲法典上的內(nèi)容。國家法與憲法的關(guān)系是，憲法肯定是國家法，但國家法不一定是憲法。國家法的傳統(tǒng)經(jīng)由蘇聯(lián)而傳入我國，就像蘇聯(lián)學(xué)者鮑格丹諾娃所說，“唯有國家法學(xué)才把憲法作為完整的國家法律和政治現(xiàn)象來進(jìn)行研究，研究它的全部規(guī)范以及由它們所調(diào)節(jié)的各種關(guān)系”。在1982年憲法制定之前，我國的高等院校中通常將憲法教研室稱為“國家法教研室”，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)至今保留有“國家法室”。

當(dāng)然，國家法與憲法的區(qū)分并非一個(gè)“是否包含在憲法典中”那么簡單，這背后隱含著對(duì)于憲法功能的不同認(rèn)識(shí)。近代意義的憲法或者說成文憲法出現(xiàn)的一個(gè)重要特征就是其最高性(國家法不一定是最高的，這也是國家法與憲法的區(qū)別之一)，這種最高性主要是相對(duì)于國家權(quán)力而言的，因此，近代意義的憲法以限制國家權(quán)力作為首要目標(biāo)。最能體現(xiàn)這種限權(quán)精神的就是1789年法國《人權(quán)宣言》第16條:凡權(quán)利無保障或者分權(quán)未確立的社會(huì)，皆無憲法可言。但實(shí)際上，在近代意義的憲法出現(xiàn)之前，還存在一種古典意義的憲法，它不是以限制國家(權(quán)力)，而是以構(gòu)成國家為目標(biāo)。最典型的莫過于亞里士多德對(duì)雅典城邦憲法的研究，今天多用“憲制”或“政制”來指稱之。這種古典意義的憲法更符合憲法的本義，同時(shí)也沒有因?yàn)槠?ldquo;古典”而失去價(jià)值。實(shí)際上，在今天的憲法典中，仍然保留了古典意義的憲法的成分，比如國家領(lǐng)土、國家象征、國家目標(biāo)的規(guī)定等。甚至在某種程度上，古典意義的憲法構(gòu)成近代意義的憲法的前提，因?yàn)闆]有國家，何來限制國家(權(quán)力)?另外，近代意義的憲法是建立在自由主義的基礎(chǔ)之上，它在強(qiáng)調(diào)限制國家(權(quán)力)的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一種國家內(nèi)部的離心力，比如將公民權(quán)利理解為一種公民(社會(huì))與國家(權(quán)力)之間的對(duì)抗關(guān)系，嚴(yán)重時(shí)甚至有導(dǎo)致國家分崩離析的危險(xiǎn)。近年來，隨著共和主義的興起，古典意義的憲法再次引起重視，因?yàn)樗跇?gòu)建國家的過程中更加重視國家的向心力和凝聚力，比如將公民權(quán)利理解為國家存在的目的，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)國家的歸屬感和認(rèn)同感，從而形成一種對(duì)近代意義的憲法的有效平衡。

國家法既然以國家作為調(diào)整對(duì)象，自然一切圍繞國家的構(gòu)建來展開，在此意義上，國家法更傾向于古典意義的憲法。因此，國家法的復(fù)興實(shí)際上是一種對(duì)憲法功能的重新認(rèn)識(shí)以及對(duì)憲法學(xué)體系的革新，它可以彌補(bǔ)近代意義的憲法乃至憲法學(xué)的一些固有的缺陷。比如以往的憲法學(xué)研究重點(diǎn)在公民基本權(quán)利，并且強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利限制國家權(quán)力的屬性，即使研究國家機(jī)構(gòu)，也是將重點(diǎn)放在如何在國家權(quán)力之間形成有效制衡，即用權(quán)力來限制權(quán)力。這使得憲法典中的很多內(nèi)容，比如序言中的國家目標(biāo)、總綱中的國家性質(zhì)和國家任務(wù)以及國旗、國歌、國徽、首都等國家象征，因?yàn)樵谙拗茋覚?quán)力上“沒有著力點(diǎn)”而被忽視和研究不足。更不用說那些沒有位于憲法典中的內(nèi)容，比如《選舉法》、《國籍法》、議事規(guī)則等，選舉法、議事規(guī)則的研究被讓位給政治學(xué)，國籍法的研究甚至長期處于國際法學(xué)之中。由此可見，重提國家法的概念，對(duì)于構(gòu)建一個(gè)完整的憲法學(xué)體系是非常必要的。根據(jù)德國學(xué)者毛雷爾的觀點(diǎn)，國家法的內(nèi)容至少包括:(1)對(duì)于具體國家本質(zhì)具有決定性意義的根本決斷。例如社會(huì)主義的國家性質(zhì)、單一制、共和制、人民民主專政、多民族統(tǒng)一國家，等等。(2)最高國家機(jī)關(guān)的組織、人員和職權(quán)。這部分內(nèi)容，國家法很可能與其他的公法，比如行政法和訴訟法發(fā)生重合。但是國家法對(duì)國家機(jī)關(guān)的研究要緊緊把握“最高性”，因此對(duì)最高行政機(jī)關(guān)、最高審判機(jī)關(guān)、最高檢察機(jī)關(guān)的研究當(dāng)然屬于國家法的內(nèi)容。(3)國家的任務(wù)以及國家的根本職能。比如總綱中所列舉的國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、安全、外交等各方面的具體任務(wù)的達(dá)成和落實(shí)以及國家在維護(hù)自身形象和尊嚴(yán)方面的努力，比如國家象征。(4)通過基本權(quán)利(包括基本義務(wù))來確定的國家與公民之間的基本關(guān)系。尤其是公民參與國家的權(quán)利，比如選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

在德國，國家法目前也面臨憲法的沖擊。這其中的主要原因在于將國家與法秩序的等同，從而使得國家被憲法所取代，這一做法被學(xué)者批評(píng)為“沒有國家的憲法學(xué)”。必須注意到，憲法對(duì)于國家雖然是重要的，但這都是在該國家作為法治國存在的前提下。對(duì)于傳統(tǒng)的人治國，沒有憲法的國家也是可能的。國家的歷史比憲法更加悠久。即使在法治國的概念下，國家與憲法也不能完全等同，因?yàn)閮烧叻謱俨煌姆懂?。國家是?shí)然層面，而憲法是應(yīng)然層面。也就是說，憲法所構(gòu)建的國家是理想的國家，但現(xiàn)實(shí)的國家可能并不依此而運(yùn)行。憲法要想對(duì)國家發(fā)揮規(guī)范力還必須考慮到國家的實(shí)際。在此意義上，憲法不可能取代國家。我國自清末以來，中華民族一直處于國家構(gòu)建的探索過程之中，這從憲法典中國家要素的不足就可見一斑。根據(jù)經(jīng)典的國家構(gòu)成的三要素學(xué)說，國家應(yīng)當(dāng)由領(lǐng)土、主權(quán)和國民組成。但是在現(xiàn)行憲法中，除了序言第九自然段明確規(guī)定“臺(tái)灣是中華人民共和國的神圣領(lǐng)土的一部分”之外，其他關(guān)于領(lǐng)土的規(guī)定付之闕如。“臺(tái)獨(dú)”、“港獨(dú)”、“藏獨(dú)”、“疆獨(dú)”的出現(xiàn)，歸根結(jié)底是一個(gè)國家整合的問題。國家法概念的重啟，不僅僅是一個(gè)學(xué)理問題，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

國家法對(duì)于憲法的影響不僅是內(nèi)容和認(rèn)識(shí)視角上的，也是方法上的。這就是國家法中的政治性的回歸。國家法由于直接將國家作為調(diào)整對(duì)象，從而不可避免地具有政治性。國家法則要給政治以空間。政治更多考慮實(shí)然層面，以合目的性作為判斷標(biāo)準(zhǔn);法律更多考慮應(yīng)然層面，以合法性作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。正是基于此，德國學(xué)者博肯福德指出，“國家法僅僅是一個(gè)框架規(guī)定，更多的填充和運(yùn)行留給國家實(shí)踐。這是因?yàn)閲艺紊钪械奶囟I(lǐng)域，例如國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，或者特定的活動(dòng)領(lǐng)域，例如外交和分配政策，無法被細(xì)化和僵硬地規(guī)范化”。

　　(作者單位:北京航空航天大學(xué)法學(xué)院)