2013年9月，國家主席習近平出訪哈薩克斯坦，在納扎爾巴耶夫大學發(fā)表演講并回答學生們提出的問題，在談到環(huán)境保護問題時他指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”“金山銀山”是一種形象化描述，是指我國要實現(xiàn)政府績效轉型，即從粗放式發(fā)展轉向可持續(xù)發(fā)展，學術界將其稱為“政府績效評估轉型”。國家治理能力的現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在政府治理能力的現(xiàn)代化，而政府績效評估轉向持續(xù)發(fā)展的模式能夠有效推進政府治理能力的現(xiàn)代化。

　　政府管理要結合時代發(fā)展

然而，政府績效評估轉型并非易事。中央黨校專家曾經專門組織部分縣委書記探討如何實現(xiàn)政府績效評估轉型問題。在討論過程中他們發(fā)現(xiàn)，部分地方領導干部對政府績效轉型、政府績效考評轉型的認識不夠全面。部分地方領導干部認為，在新的政府績效評估模式下，經濟壓力依然較大。而且直面民眾的利益訴求時，民生工程的支持力度仍顯不足，對生態(tài)等基礎性、長遠性的“隱性指標”重視不夠，短時間之內難以把握政府績效的主要發(fā)力方向。地方干部的這一迷思，在一定程度上反映了新形勢下我國干部對政府績效評估的擔憂。

基層干部的困惑究其本質而言，一方面是由于缺乏對社會發(fā)展規(guī)律的深刻認識，另一方面是缺少對社會發(fā)展過程中發(fā)展模式更新?lián)Q代的全面認識。實際上，作為政府管理“方向盤”、“指向標”的政府績效評估，最重要的功能即是把政府管理引向時代發(fā)展的主題上來。它既可以引領一批積極向上的領導干部向著時代發(fā)展主題邁進，也可以鞭策那些慵懶的干部被迫向著時代的發(fā)展主題前進，實現(xiàn)時代賦予政府的歷史使命。

　　“五位一體”協(xié)同發(fā)展生產力

人類社會的發(fā)展依賴于生產力的持續(xù)提升，而生產關系也會隨著生產力的發(fā)展從低級走向高級。然而，正如馬克思所揭示的，雖然生產關系是生產力發(fā)展的結晶，但生產關系在特定的條件下也可以實現(xiàn)躍遷，即從較落后生產關系向較先進生產關系的“跳級”轉型。在這種“跳級”的生產關系變遷完成后，就需要花費較長的時間，持續(xù)提升生產力以使其與先進的生產關系相匹配。我國社會主義生產關系的確立，就屬于“跳級”式的躍遷，因而我國當前以及未來很長一段時間內都需要集中力量發(fā)展生產力。正如鄧小平同志所指出的，“我們的生產力發(fā)展水平很低，遠遠不能滿足人民和國家的需要，這就是我們目前時期的主要矛盾，解決這個主要矛盾就是我們的中心任務。”因而，社會主義的本質是“解放生產力，發(fā)展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終實現(xiàn)共同富裕”。習近平總書記在《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》中，也特別強調，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變。”

國家治理能力現(xiàn)代化的改革是新時代黨中央切中時代脈搏、符合社會發(fā)展規(guī)律的改革。從某種程度上說，國家治理能力現(xiàn)代化就是新時代推進國家生產力發(fā)展能力的現(xiàn)代化。在生產力進步中也存在著“茍日新，日日新”的規(guī)律，不同的時代需要探索符合時代特征的新的發(fā)展生產力的方式、方法，培養(yǎng)新的推進生產力持續(xù)提升的能力。十八大之后，我國確立了經濟、政治、社會、文化、生態(tài)五位一體的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，十八屆五中全會上，黨中央進一步提出了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。這些關于國家治理能力現(xiàn)代化的探索，都是符合新時代生產力發(fā)展特征的科學舉措。

五位一體的協(xié)同發(fā)展是為了推進國家治理能力的現(xiàn)代化從而發(fā)展生產力，但這五個方面也并非毫無重心、毫無差別，本質上依然符合“物質決定意識”的客觀規(guī)律。在這“五位”中，經濟處于基礎地位，它是其他幾個方面進一步發(fā)展的物質基礎。目前，我國經濟總量居世界第二，但人均GDP只相當于世界人均水平的60%左右；而以教育、健康和收入三方面綜合計算的“聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)”來衡量，我國僅位列世界第101位。要突破這些窘境，“發(fā)展是解決一切問題的總鑰匙”，首先即是經濟的發(fā)展。如果不通過經濟發(fā)展“做大蛋糕”，僅僅強調“公平分配”、“生態(tài)保護”等“分蛋糕”問題，往往會形成坐吃山空、畫餅充饑的局面。在強調“經濟新常態(tài)”、“適度增長”的背景下，我們尤其要對此引以為戒、警鐘長鳴。

　創(chuàng)新評估模式 科學評估績效

要注意的是，發(fā)展不能走老路。隨著改革進入“深水區(qū)”，我國原有的偏粗放的發(fā)展模式已經難以為繼；而縱觀全球，尚未有中國這樣的人口大國成功跨越“中等收入陷阱”的先例，這一切都要求我們必須探尋新的、不同于西方國家的現(xiàn)代化模式來促進生產力的發(fā)展，使生產力更匹配我國的社會主義生產關系。正如習近平總書記所指出的，“中國不能全盤照搬別國的政治制度和發(fā)展模式，否則的話不僅會水土不服，而且會帶來災難性后果。”故此，我國在“十三五”規(guī)劃中將“創(chuàng)新”列為發(fā)展理念之首。雖然中央從頂層設計上已經扭轉到了創(chuàng)新發(fā)展的模式，但基層尚有一些領導干部未能全面、深刻把握社會發(fā)展規(guī)律，依然用老思維來應對新挑戰(zhàn)。

作為“指揮棒”的政府績效評估，當然需要除舊迎新，以符合新時代需要的模式來科學評估政府績效。國家治理能力、發(fā)展模式需要創(chuàng)新，作為其“考卷”、“測量儀”的政府績效評估也必須進行相應的創(chuàng)新，以有效評估國家治理能力現(xiàn)代化過程中推進國家生產力進步的真實成績。從當前政府績效評估模式來看，各地依然在沿用老辦法，或者隨著中央強調重點的變化在老辦法中逐漸加入“綠色GDP”、“PM2.5”、“重大安全事故率”等，使得傳統(tǒng)的政府績效評估變得更加不倫不類。通過對比深圳、廈門、廣州、北京、武漢等50地的政府績效評估模式，發(fā)現(xiàn)它們沿用了原有的評價哲學，但又在新政策的指導下加入了一些不符合原有哲學邏輯的內容，使得績效評估本身的邏輯產生了矛盾與斷裂，亟須創(chuàng)新、改進。

為了突破傳統(tǒng)政府績效評估的窘境，可采用“政府績效的和諧圖景及其評估路徑”的新模式（如圖所示），以“和諧共進、人民幸福”為評價哲學，在追求獲得經濟、政治、社會、生態(tài)、文化等“物質提高”中，達到“人民幸福”。它將經濟、政治、社會、文化、生態(tài)五位一體內化為顯在的“物質提高”和潛在的“人民幸福”，在此過程中，既要提高生產力來滿足人民日益增長的物質與文化需要，同時又要實現(xiàn)人民幸福感的不斷提升。評估潛在的人民幸福時，由于“幸福”、“不幸福”、“比較幸福”等均屬于主觀判斷，需要設計出合適的評估方法才能挖掘到較為接近真實情況的評價結果，即圖中“評估操作化”過程。目前來看，人民幸福、幸福度、幸福感的可操作性評價一般都采取評判公民滿意度的方式，主要通過采用已有的或者編制新的公民滿意度問卷進行大樣本調研，并以大樣本數(shù)據(jù)來推斷總體的（人民）滿意情況。由于大樣本調研存在著“從眾行為”，且由于問卷的結構化限制，常常不能了解個體的深層次想法。為了解決此問題，問卷調研一般都要以深度訪談作為輔助手段。評估顯在的“物質提高”，可以在經濟統(tǒng)計年鑒、社會統(tǒng)計年鑒、公用事業(yè)統(tǒng)計年鑒、政府公文、政府檔案等物質性載體中查找。這種“和諧圖景”式評估較好地體現(xiàn)了國家治理能力現(xiàn)代化中五位一體協(xié)同共進的要求，也較好地體現(xiàn)了國家的發(fā)展目標是“人民幸福”而非各種政績指標。我們已經按照這種評估哲學開發(fā)了一套綜合性指標體系，可以將其用之于現(xiàn)實中的政府績效評估工作。

總體而言，一方面，基層領導干部要充分認識到創(chuàng)新發(fā)展模式的重要性；另一方面，政府績效評估也要能夠科學地測評出新時代政府績效的現(xiàn)狀。這樣，才能真正推動政府治理能力的現(xiàn)代化，進而推進國家治理的現(xiàn)代化。