2013年9月，國(guó)家主席習(xí)近平出訪哈薩克斯坦，在納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表演講并回答學(xué)生們提出的問題，在談到環(huán)境保護(hù)問題時(shí)他指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”“金山銀山”是一種形象化描述，是指我國(guó)要實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效轉(zhuǎn)型，即從粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展，學(xué)術(shù)界將其稱為“政府績(jī)效評(píng)估轉(zhuǎn)型”。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在政府治理能力的現(xiàn)代化，而政府績(jī)效評(píng)估轉(zhuǎn)向持續(xù)發(fā)展的模式能夠有效推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。

　　政府管理要結(jié)合時(shí)代發(fā)展

然而，政府績(jī)效評(píng)估轉(zhuǎn)型并非易事。中央黨校專家曾經(jīng)專門組織部分縣委書記探討如何實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估轉(zhuǎn)型問題。在討論過程中他們發(fā)現(xiàn)，部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)政府績(jī)效轉(zhuǎn)型、政府績(jī)效考評(píng)轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)不夠全面。部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，在新的政府績(jī)效評(píng)估模式下，經(jīng)濟(jì)壓力依然較大。而且直面民眾的利益訴求時(shí)，民生工程的支持力度仍顯不足，對(duì)生態(tài)等基礎(chǔ)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的“隱性指標(biāo)”重視不夠，短時(shí)間之內(nèi)難以把握政府績(jī)效的主要發(fā)力方向。地方干部的這一迷思，在一定程度上反映了新形勢(shì)下我國(guó)干部對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的擔(dān)憂。

基層干部的困惑究其本質(zhì)而言，一方面是由于缺乏對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)，另一方面是缺少對(duì)社會(huì)發(fā)展過程中發(fā)展模式更新?lián)Q代的全面認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，作為政府管理“方向盤”、“指向標(biāo)”的政府績(jī)效評(píng)估，最重要的功能即是把政府管理引向時(shí)代發(fā)展的主題上來。它既可以引領(lǐng)一批積極向上的領(lǐng)導(dǎo)干部向著時(shí)代發(fā)展主題邁進(jìn)，也可以鞭策那些慵懶的干部被迫向著時(shí)代的發(fā)展主題前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)時(shí)代賦予政府的歷史使命。

　　“五位一體”協(xié)同發(fā)展生產(chǎn)力

人類社會(huì)的發(fā)展依賴于生產(chǎn)力的持續(xù)提升，而生產(chǎn)關(guān)系也會(huì)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展從低級(jí)走向高級(jí)。然而，正如馬克思所揭示的，雖然生產(chǎn)關(guān)系是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)晶，但生產(chǎn)關(guān)系在特定的條件下也可以實(shí)現(xiàn)躍遷，即從較落后生產(chǎn)關(guān)系向較先進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系的“跳級(jí)”轉(zhuǎn)型。在這種“跳級(jí)”的生產(chǎn)關(guān)系變遷完成后，就需要花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間，持續(xù)提升生產(chǎn)力以使其與先進(jìn)的生產(chǎn)關(guān)系相匹配。我國(guó)社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系的確立，就屬于“跳級(jí)”式的躍遷，因而我國(guó)當(dāng)前以及未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都需要集中力量發(fā)展生產(chǎn)力。正如鄧小平同志所指出的，“我們的生產(chǎn)力發(fā)展水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國(guó)家的需要，這就是我們目前時(shí)期的主要矛盾，解決這個(gè)主要矛盾就是我們的中心任務(wù)。”因而，社會(huì)主義的本質(zhì)是“解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕”。習(xí)近平總書記在《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來》中，也特別強(qiáng)調(diào)，“我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒有變，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾這一社會(huì)主要矛盾沒有變，我國(guó)是世界最大發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際地位沒有變。”

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的改革是新時(shí)代黨中央切中時(shí)代脈搏、符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的改革。從某種程度上說，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化就是新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家生產(chǎn)力發(fā)展能力的現(xiàn)代化。在生產(chǎn)力進(jìn)步中也存在著“茍日新，日日新”的規(guī)律，不同的時(shí)代需要探索符合時(shí)代特征的新的發(fā)展生產(chǎn)力的方式、方法，培養(yǎng)新的推進(jìn)生產(chǎn)力持續(xù)提升的能力。十八大之后，我國(guó)確立了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)五位一體的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，十八屆五中全會(huì)上，黨中央進(jìn)一步提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。這些關(guān)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的探索，都是符合新時(shí)代生產(chǎn)力發(fā)展特征的科學(xué)舉措。

五位一體的協(xié)同發(fā)展是為了推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化從而發(fā)展生產(chǎn)力，但這五個(gè)方面也并非毫無重心、毫無差別，本質(zhì)上依然符合“物質(zhì)決定意識(shí)”的客觀規(guī)律。在這“五位”中，經(jīng)濟(jì)處于基礎(chǔ)地位，它是其他幾個(gè)方面進(jìn)一步發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量居世界第二，但人均GDP只相當(dāng)于世界人均水平的60%左右；而以教育、健康和收入三方面綜合計(jì)算的“聯(lián)合國(guó)人類發(fā)展指數(shù)”來衡量，我國(guó)僅位列世界第101位。要突破這些窘境，“發(fā)展是解決一切問題的總鑰匙”，首先即是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果不通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展“做大蛋糕”，僅僅強(qiáng)調(diào)“公平分配”、“生態(tài)保護(hù)”等“分蛋糕”問題，往往會(huì)形成坐吃山空、畫餅充饑的局面。在強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”、“適度增長(zhǎng)”的背景下，我們尤其要對(duì)此引以為戒、警鐘長(zhǎng)鳴。

　創(chuàng)新評(píng)估模式 科學(xué)評(píng)估績(jī)效

要注意的是，發(fā)展不能走老路。隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，我國(guó)原有的偏粗放的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼；而縱觀全球，尚未有中國(guó)這樣的人口大國(guó)成功跨越“中等收入陷阱”的先例，這一切都要求我們必須探尋新的、不同于西方國(guó)家的現(xiàn)代化模式來促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，使生產(chǎn)力更匹配我國(guó)的社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系。正如習(xí)近平總書記所指出的，“中國(guó)不能全盤照搬別國(guó)的政治制度和發(fā)展模式，否則的話不僅會(huì)水土不服，而且會(huì)帶來災(zāi)難性后果。”故此，我國(guó)在“十三五”規(guī)劃中將“創(chuàng)新”列為發(fā)展理念之首。雖然中央從頂層設(shè)計(jì)上已經(jīng)扭轉(zhuǎn)到了創(chuàng)新發(fā)展的模式，但基層尚有一些領(lǐng)導(dǎo)干部未能全面、深刻把握社會(huì)發(fā)展規(guī)律，依然用老思維來應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。

作為“指揮棒”的政府績(jī)效評(píng)估，當(dāng)然需要除舊迎新，以符合新時(shí)代需要的模式來科學(xué)評(píng)估政府績(jī)效。國(guó)家治理能力、發(fā)展模式需要?jiǎng)?chuàng)新，作為其“考卷”、“測(cè)量?jī)x”的政府績(jī)效評(píng)估也必須進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新，以有效評(píng)估國(guó)家治理能力現(xiàn)代化過程中推進(jìn)國(guó)家生產(chǎn)力進(jìn)步的真實(shí)成績(jī)。從當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估模式來看，各地依然在沿用老辦法，或者隨著中央強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)的變化在老辦法中逐漸加入“綠色GDP”、“PM2.5”、“重大安全事故率”等，使得傳統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)估變得更加不倫不類。通過對(duì)比深圳、廈門、廣州、北京、武漢等50地的政府績(jī)效評(píng)估模式，發(fā)現(xiàn)它們沿用了原有的評(píng)價(jià)哲學(xué)，但又在新政策的指導(dǎo)下加入了一些不符合原有哲學(xué)邏輯的內(nèi)容，使得績(jī)效評(píng)估本身的邏輯產(chǎn)生了矛盾與斷裂，亟須創(chuàng)新、改進(jìn)。

為了突破傳統(tǒng)政府績(jī)效評(píng)估的窘境，可采用“政府績(jī)效的和諧圖景及其評(píng)估路徑”的新模式（如圖所示），以“和諧共進(jìn)、人民幸福”為評(píng)價(jià)哲學(xué)，在追求獲得經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)、文化等“物質(zhì)提高”中，達(dá)到“人民幸福”。它將經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)五位一體內(nèi)化為顯在的“物質(zhì)提高”和潛在的“人民幸福”，在此過程中，既要提高生產(chǎn)力來滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)與文化需要，同時(shí)又要實(shí)現(xiàn)人民幸福感的不斷提升。評(píng)估潛在的人民幸福時(shí)，由于“幸福”、“不幸福”、“比較幸福”等均屬于主觀判斷，需要設(shè)計(jì)出合適的評(píng)估方法才能挖掘到較為接近真實(shí)情況的評(píng)價(jià)結(jié)果，即圖中“評(píng)估操作化”過程。目前來看，人民幸福、幸福度、幸福感的可操作性評(píng)價(jià)一般都采取評(píng)判公民滿意度的方式，主要通過采用已有的或者編制新的公民滿意度問卷進(jìn)行大樣本調(diào)研，并以大樣本數(shù)據(jù)來推斷總體的（人民）滿意情況。由于大樣本調(diào)研存在著“從眾行為”，且由于問卷的結(jié)構(gòu)化限制，常常不能了解個(gè)體的深層次想法。為了解決此問題，問卷調(diào)研一般都要以深度訪談作為輔助手段。評(píng)估顯在的“物質(zhì)提高”，可以在經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒、社會(huì)統(tǒng)計(jì)年鑒、公用事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒、政府公文、政府檔案等物質(zhì)性載體中查找。這種“和諧圖景”式評(píng)估較好地體現(xiàn)了國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中五位一體協(xié)同共進(jìn)的要求，也較好地體現(xiàn)了國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)是“人民幸福”而非各種政績(jī)指標(biāo)。我們已經(jīng)按照這種評(píng)估哲學(xué)開發(fā)了一套綜合性指標(biāo)體系，可以將其用之于現(xiàn)實(shí)中的政府績(jī)效評(píng)估工作。

總體而言，一方面，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要充分認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新發(fā)展模式的重要性；另一方面，政府績(jī)效評(píng)估也要能夠科學(xué)地測(cè)評(píng)出新時(shí)代政府績(jī)效的現(xiàn)狀。這樣，才能真正推動(dòng)政府治理能力的現(xiàn)代化，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。