改革開放三十多年來，我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就，實現了從普遍貧困、區(qū)域貧困到基本解決貧困的轉變，貧困人口較1978年減少了6.7億人，成為全球首個實現聯合國千年發(fā)展目標貧困人口減半的國家。但是，我國仍然面臨艱巨的扶貧任務。數據顯示，到2014年我國農村仍有7071萬貧困人口，貧困地區(qū)發(fā)展滯后的問題沒有得到根本改變。目前，距離2020年全面實現小康社會只有3年多時間，扶貧工作十分緊迫。根據形勢變化，適時調整扶貧戰(zhàn)略，切實做到“真扶貧，扶真貧”，是今后一段時期內我國重要的任務和重大的責任。

一、新型精準扶貧治理模式

治理現代化既是一種理念，又是一種機制。治理現代化的提出深刻影響著我國治理理論和實踐，也為我國貧困治理帶來新的機遇與挑戰(zhàn)。2013年11月3日，習近平總書記在湖南湘西考察時提出“精準扶貧”理念，首次將精準扶貧上升為國家策略。自此，精準扶貧真正進入學界理論研究視野。精準扶貧是一種新型的貧困治理模式，主要體現在其符合治理現代化背景下的治理新趨勢。具體而言，主要體現在以下三個方面:

1、精準扶貧內涵的參與式治理理念。傳統(tǒng)的貧困治理方式呈現出自上而下、部門主導和行政推動的特點。不管是以貧困縣為瞄準重點還是以貧困村為瞄準重點，都沒能直接對接貧困主體，深入了解貧困村民的需求，從而造成資源的浪費和腐敗的滋生。精準扶貧重新重視貧困群眾的主體地位，充分調動、積極引導其參與貧困治理的全過程。這種參與式的貧困治理新理念，將以往處于“被脫貧”地位、參與脫貧工作缺乏積極性的貧困群眾轉變?yōu)榉e極主動、自愿的參與到扶貧開發(fā)工作中來，從而提高扶貧工作的效率和滿意度。

2、精準扶貧內涵的多元合作式治理理念。過去的貧困治理過于強調政府在扶貧治理中的主體作用，而對市場、社會、社區(qū)、個人的作用重視不夠。貧困治理不是單一主體的責任，也不是政府一力所能解決的問題，因而往往會出現投入不足、效率不高、管理不當等政府失靈現象。隨著我國經濟社會轉型的加速和市場經濟體制的建立，政府的職能相應轉變，政府的角色也從“劃槳”轉變?yōu)?ldquo;掌舵”，并且隨著我國民間力量的興起，他們有興趣也有能力參與到扶貧治理中來。在精準扶貧模式中，不僅強調政府的主導作用，也遵循市場規(guī)律，將政府、社會、市場、社區(qū)、農戶統(tǒng)一起來，形成五位一體的貧困治理模式，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，合力推動貧困治理的有效展開。

3、精準扶貧內涵的精準式治理理念。隨著經濟社會發(fā)展環(huán)境的變化，扶貧治理日趨復雜多變。貧困人口并非只是局限于傳統(tǒng)的經濟貧困，其致貧原因更加多元化，貧困表現也更加多樣化。與之相適應，當前貧困人口的需求已經從單一的家庭收入增長擴展至社會參與、生態(tài)環(huán)境保護等方面，政府不僅要高度關注解決其就業(yè)、增收等問題，同時要重視、完善、保障其醫(yī)療、養(yǎng)老和子女教育等條件。

精準扶貧模式強調貧困治理過程中的多元主體互動，它更突出在完善貧困村治理的行為模式和治理模式上起到推手作用。與以往傳統(tǒng)的扶貧治理相比，如今村民的參與合作積極性熱情高漲。從整體來看，“精準扶貧”實踐促進農民積極合作，化解貧困治理困境，實現國家與農民良性互動，黨政領導下的多方參與協調管理的新型鄉(xiāng)村治理模式。扶貧開發(fā)的主體是農民，其目的也是為了提升貧困農民的生活質量和當地的經濟發(fā)展水平。農民是反貧困的主導力量，而以往的貧困治理往往將貧困農民客體化。隨著“精準扶貧”的介入，通過“接地氣”、扶弱助殘、資金幫助等行為，越來越多的村民積極參與扶貧項目中，從某種意義來看，村民的參與合作積極性高漲，實現了從以往“驚慌失措”到“理性合作”的大轉變，實現國家與農民形成互動和互聯。

二、精準扶貧實踐中的重點和難點問題

精準扶貧的目標是“到村到戶”。而貧困戶/貧困村的建檔立卡工作是精準扶貧的重點內容。其工作內容包括前期準備、貧困戶/貧困村識別、結對幫扶、系統(tǒng)管理、監(jiān)督檢查等。

1、貧困戶識別實踐中的重點。貧困人口的識別采取規(guī)?？刂频姆绞?，自上而下、逐級分解。各級貧困人口分解大致如下:到省(市、區(qū))的貧困人口規(guī)模，根據國家統(tǒng)計局發(fā)布的2013年底全國農村貧困人口為基數，分配到各省，省級統(tǒng)計數據大于國家發(fā)布數據，可在國家發(fā)布數據基礎上上浮10%左右; 到市到縣的貧困人口規(guī)模分析，依據國家統(tǒng)計局提供的鄉(xiāng)村人口和低收入人口發(fā)生率計算形成;到鄉(xiāng)到村的貧困人口規(guī)模，由于缺少人均純收入等數據支持，依據本地實際抽樣以獲取的相關貧困影響因子計算本地擬定貧困發(fā)生率，結合本地農村居民年末戶籍人口數算出。到省、到市、到縣的貧困人口規(guī)模都獲得了國家統(tǒng)計局提供的數據支持，能夠比較客觀地反映出貧困人口的分布規(guī)模狀況，而到鄉(xiāng)、到村的貧困人口規(guī)模，由于缺乏統(tǒng)計局抽樣調查獲得的人均純收入等數據支撐，具有較大的隨意性。這就容易因分解失當、人手不足等主觀因素，可能將真正貧困的人口排斥在識別范圍之外。在貧困戶識別上以農戶收入為基本依據，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式，整戶識別。

具體做法：初選對象依據農戶自愿，各行政村召開村民代表大會進行評議，形成初選名單，由村委會和駐村工作隊核實后進行第一次公示，無異議后報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對各村上報的初選名單進行審核，確定全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))貧困戶名單，在各行政村第二次公示，無異議后報縣扶貧辦審核，復審結束在各行政村公告。然而在實際操作中，由于識別時間緊、任務重，一些地方往往從2012年已建檔立卡的2013年底在冊貧困人口和2013年返貧農戶中進行初選，由貧困戶自愿申請，召開村民代表大會確定初選名單。村級貧困戶的識別基本是從2013年建檔立卡在冊貧困戶中選出，這可能使那些非在冊的貧困人口被排斥在貧困戶識別之外。

2、結對幫扶落實中存在的重點問題。結對幫扶工作內容主要有落實幫扶單位、制定計劃和填寫《扶貧手冊》《貧困村登記表》等。首先，要落實幫扶責任。即在貧困人口被識別出來后，各縣統(tǒng)籌安排有關資源，研究提出結對幫扶方案，明確結對幫扶關系和幫扶責任人。其次，制定計劃。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府指導下，由村委會、駐村工作隊和幫扶責任人結合貧困戶需求和實際，制定幫扶計劃。再次，填寫手冊。在縣扶貧辦指導下，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府組織村委會、駐村工作隊和大學生志愿者為已確定的貧困戶填寫《扶貧手冊》。貧困村層面的結對幫扶程序:首先，落實幫扶單位。各縣統(tǒng)籌安排有關幫扶資源，研究提出對貧困村的結對幫扶方案，落實結對幫扶單位。其次，制定幫扶計劃。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府指導下，由村委會駐村工作隊和幫扶單位結合貧困村需求和實際，制定幫扶計劃。再次，填寫登記表。在縣扶貧辦指導下，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府組織村委會、駐村工作隊和幫扶單位為已確定的貧困村填寫《貧困村登記表》。從以上描述不難看出，對貧困戶/貧困村的基本情況、生產生活情況、致貧因素、扶貧需求等的了解，是在確定幫扶責任人與貧困戶的幫扶關系、幫扶單位與貧困村的幫扶關系之后的制定幫扶計劃中完成的。然而，各貧困戶/貧困村的致貧因素各異、扶貧需求也各不相同，先確定幫扶關系(且是“貧困戶、貧困村不脫貧，不脫鉤”的“永久”關系)，再進行致貧因素分析和扶貧需求調查，容易導致幫扶資源供給與扶貧對象扶貧需求難以實現最優(yōu)匹配，從而降低整體幫扶資源的扶貧效益。

3、精準幫扶資源供給的非制度化問題。精準幫扶實施主要是在各省(市、區(qū))普遍建立干部駐村工作制度上的幫扶工作隊和相應的幫扶責任人的定點和結對幫扶。駐村工作隊和駐村干部主要由各省(市、區(qū))充分動員黨政機關、人民團體、民主黨派、企事業(yè)單位參與駐村幫扶工作，并實施制度化管理而形成。因而，精準幫扶機制具有制度化特征。精準扶貧的資源包括專項扶貧資金、行業(yè)扶貧資金、社會幫扶資金(資源)、駐村工作隊和駐村干部動員籌集的幫扶資(資源)。駐村工作隊和駐村干部是精準扶貧資源的重要供給主體，其所提供的幫扶資源主要來源于幫扶單位及其成員所擁有或所能動員的資金(資源)。這些幫扶資源并非幫扶單位組織業(yè)務范疇或者幫扶責任人在單位工作范圍的資金(資源)，而需要幫扶單位另設立臨時項目資金，或者是依靠社會網絡動員相應的社會資源。不論是幫扶單位臨時性資金項目，還是通過社會網絡動員的資金(資源)，都具有非制度化、非持續(xù)(波動性)特點，并且其資金項目規(guī)模、類型取決于相關單位性質以及幫扶責任人的資源動員能力。