改革開放三十多年來，我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就，實(shí)現(xiàn)了從普遍貧困、區(qū)域貧困到基本解決貧困的轉(zhuǎn)變，貧困人口較1978年減少了6.7億人，成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口減半的國家。但是，我國仍然面臨艱巨的扶貧任務(wù)。數(shù)據(jù)顯示，到2014年我國農(nóng)村仍有7071萬貧困人口，貧困地區(qū)發(fā)展滯后的問題沒有得到根本改變。目前，距離2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會只有3年多時(shí)間，扶貧工作十分緊迫。根據(jù)形勢變化，適時(shí)調(diào)整扶貧戰(zhàn)略，切實(shí)做到“真扶貧，扶真貧”，是今后一段時(shí)期內(nèi)我國重要的任務(wù)和重大的責(zé)任。

一、新型精準(zhǔn)扶貧治理模式

治理現(xiàn)代化既是一種理念，又是一種機(jī)制。治理現(xiàn)代化的提出深刻影響著我國治理理論和實(shí)踐，也為我國貧困治理帶來新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，首次將精準(zhǔn)扶貧上升為國家策略。自此，精準(zhǔn)扶貧真正進(jìn)入學(xué)界理論研究視野。精準(zhǔn)扶貧是一種新型的貧困治理模式，主要體現(xiàn)在其符合治理現(xiàn)代化背景下的治理新趨勢。具體而言，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

1、精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的參與式治理理念。傳統(tǒng)的貧困治理方式呈現(xiàn)出自上而下、部門主導(dǎo)和行政推動的特點(diǎn)。不管是以貧困縣為瞄準(zhǔn)重點(diǎn)還是以貧困村為瞄準(zhǔn)重點(diǎn)，都沒能直接對接貧困主體，深入了解貧困村民的需求，從而造成資源的浪費(fèi)和腐敗的滋生。精準(zhǔn)扶貧重新重視貧困群眾的主體地位，充分調(diào)動、積極引導(dǎo)其參與貧困治理的全過程。這種參與式的貧困治理新理念，將以往處于“被脫貧”地位、參與脫貧工作缺乏積極性的貧困群眾轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動、自愿的參與到扶貧開發(fā)工作中來，從而提高扶貧工作的效率和滿意度。

2、精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的多元合作式治理理念。過去的貧困治理過于強(qiáng)調(diào)政府在扶貧治理中的主體作用，而對市場、社會、社區(qū)、個(gè)人的作用重視不夠。貧困治理不是單一主體的責(zé)任，也不是政府一力所能解決的問題，因而往往會出現(xiàn)投入不足、效率不高、管理不當(dāng)?shù)日ъ`現(xiàn)象。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的加速和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府的職能相應(yīng)轉(zhuǎn)變，政府的角色也從“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;掌舵”，并且隨著我國民間力量的興起，他們有興趣也有能力參與到扶貧治理中來。在精準(zhǔn)扶貧模式中，不僅強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，也遵循市場規(guī)律，將政府、社會、市場、社區(qū)、農(nóng)戶統(tǒng)一起來，形成五位一體的貧困治理模式，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，合力推動貧困治理的有效展開。

3、精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的精準(zhǔn)式治理理念。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的變化，扶貧治理日趨復(fù)雜多變。貧困人口并非只是局限于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)貧困，其致貧原因更加多元化，貧困表現(xiàn)也更加多樣化。與之相適應(yīng)，當(dāng)前貧困人口的需求已經(jīng)從單一的家庭收入增長擴(kuò)展至社會參與、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，政府不僅要高度關(guān)注解決其就業(yè)、增收等問題，同時(shí)要重視、完善、保障其醫(yī)療、養(yǎng)老和子女教育等條件。

精準(zhǔn)扶貧模式強(qiáng)調(diào)貧困治理過程中的多元主體互動，它更突出在完善貧困村治理的行為模式和治理模式上起到推手作用。與以往傳統(tǒng)的扶貧治理相比，如今村民的參與合作積極性熱情高漲。從整體來看，“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)踐促進(jìn)農(nóng)民積極合作，化解貧困治理困境，實(shí)現(xiàn)國家與農(nóng)民良性互動，黨政領(lǐng)導(dǎo)下的多方參與協(xié)調(diào)管理的新型鄉(xiāng)村治理模式。扶貧開發(fā)的主體是農(nóng)民，其目的也是為了提升貧困農(nóng)民的生活質(zhì)量和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。農(nóng)民是反貧困的主導(dǎo)力量，而以往的貧困治理往往將貧困農(nóng)民客體化。隨著“精準(zhǔn)扶貧”的介入，通過“接地氣”、扶弱助殘、資金幫助等行為，越來越多的村民積極參與扶貧項(xiàng)目中，從某種意義來看，村民的參與合作積極性高漲，實(shí)現(xiàn)了從以往“驚慌失措”到“理性合作”的大轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國家與農(nóng)民形成互動和互聯(lián)。

二、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題

精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是“到村到戶”。而貧困戶/貧困村的建檔立卡工作是精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)內(nèi)容。其工作內(nèi)容包括前期準(zhǔn)備、貧困戶/貧困村識別、結(jié)對幫扶、系統(tǒng)管理、監(jiān)督檢查等。

1、貧困戶識別實(shí)踐中的重點(diǎn)。貧困人口的識別采取規(guī)?？刂频姆绞?，自上而下、逐級分解。各級貧困人口分解大致如下:到省(市、區(qū))的貧困人口規(guī)模，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2013年底全國農(nóng)村貧困人口為基數(shù)，分配到各省，省級統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)大于國家發(fā)布數(shù)據(jù)，可在國家發(fā)布數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上上浮10%左右; 到市到縣的貧困人口規(guī)模分析，依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的鄉(xiāng)村人口和低收入人口發(fā)生率計(jì)算形成;到鄉(xiāng)到村的貧困人口規(guī)模，由于缺少人均純收入等數(shù)據(jù)支持，依據(jù)本地實(shí)際抽樣以獲取的相關(guān)貧困影響因子計(jì)算本地?cái)M定貧困發(fā)生率，結(jié)合本地農(nóng)村居民年末戶籍人口數(shù)算出。到省、到市、到縣的貧困人口規(guī)模都獲得了國家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)支持，能夠比較客觀地反映出貧困人口的分布規(guī)模狀況，而到鄉(xiāng)、到村的貧困人口規(guī)模，由于缺乏統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查獲得的人均純收入等數(shù)據(jù)支撐，具有較大的隨意性。這就容易因分解失當(dāng)、人手不足等主觀因素，可能將真正貧困的人口排斥在識別范圍之外。在貧困戶識別上以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農(nóng)戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式，整戶識別。

具體做法：初選對象依據(jù)農(nóng)戶自愿，各行政村召開村民代表大會進(jìn)行評議，形成初選名單，由村委會和駐村工作隊(duì)核實(shí)后進(jìn)行第一次公示，無異議后報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對各村上報(bào)的初選名單進(jìn)行審核，確定全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))貧困戶名單，在各行政村第二次公示，無異議后報(bào)縣扶貧辦審核，復(fù)審結(jié)束在各行政村公告。然而在實(shí)際操作中，由于識別時(shí)間緊、任務(wù)重，一些地方往往從2012年已建檔立卡的2013年底在冊貧困人口和2013年返貧農(nóng)戶中進(jìn)行初選，由貧困戶自愿申請，召開村民代表大會確定初選名單。村級貧困戶的識別基本是從2013年建檔立卡在冊貧困戶中選出，這可能使那些非在冊的貧困人口被排斥在貧困戶識別之外。

2、結(jié)對幫扶落實(shí)中存在的重點(diǎn)問題。結(jié)對幫扶工作內(nèi)容主要有落實(shí)幫扶單位、制定計(jì)劃和填寫《扶貧手冊》《貧困村登記表》等。首先，要落實(shí)幫扶責(zé)任。即在貧困人口被識別出來后，各縣統(tǒng)籌安排有關(guān)資源，研究提出結(jié)對幫扶方案，明確結(jié)對幫扶關(guān)系和幫扶責(zé)任人。其次，制定計(jì)劃。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府指導(dǎo)下，由村委會、駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人結(jié)合貧困戶需求和實(shí)際，制定幫扶計(jì)劃。再次，填寫手冊。在縣扶貧辦指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府組織村委會、駐村工作隊(duì)和大學(xué)生志愿者為已確定的貧困戶填寫《扶貧手冊》。貧困村層面的結(jié)對幫扶程序:首先，落實(shí)幫扶單位。各縣統(tǒng)籌安排有關(guān)幫扶資源，研究提出對貧困村的結(jié)對幫扶方案，落實(shí)結(jié)對幫扶單位。其次，制定幫扶計(jì)劃。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府指導(dǎo)下，由村委會駐村工作隊(duì)和幫扶單位結(jié)合貧困村需求和實(shí)際，制定幫扶計(jì)劃。再次，填寫登記表。在縣扶貧辦指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府組織村委會、駐村工作隊(duì)和幫扶單位為已確定的貧困村填寫《貧困村登記表》。從以上描述不難看出，對貧困戶/貧困村的基本情況、生產(chǎn)生活情況、致貧因素、扶貧需求等的了解，是在確定幫扶責(zé)任人與貧困戶的幫扶關(guān)系、幫扶單位與貧困村的幫扶關(guān)系之后的制定幫扶計(jì)劃中完成的。然而，各貧困戶/貧困村的致貧因素各異、扶貧需求也各不相同，先確定幫扶關(guān)系(且是“貧困戶、貧困村不脫貧，不脫鉤”的“永久”關(guān)系)，再進(jìn)行致貧因素分析和扶貧需求調(diào)查，容易導(dǎo)致幫扶資源供給與扶貧對象扶貧需求難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)匹配，從而降低整體幫扶資源的扶貧效益。

3、精準(zhǔn)幫扶資源供給的非制度化問題。精準(zhǔn)幫扶實(shí)施主要是在各省(市、區(qū))普遍建立干部駐村工作制度上的幫扶工作隊(duì)和相應(yīng)的幫扶責(zé)任人的定點(diǎn)和結(jié)對幫扶。駐村工作隊(duì)和駐村干部主要由各省(市、區(qū))充分動員黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、民主黨派、企事業(yè)單位參與駐村幫扶工作，并實(shí)施制度化管理而形成。因而，精準(zhǔn)幫扶機(jī)制具有制度化特征。精準(zhǔn)扶貧的資源包括專項(xiàng)扶貧資金、行業(yè)扶貧資金、社會幫扶資金(資源)、駐村工作隊(duì)和駐村干部動員籌集的幫扶資(資源)。駐村工作隊(duì)和駐村干部是精準(zhǔn)扶貧資源的重要供給主體，其所提供的幫扶資源主要來源于幫扶單位及其成員所擁有或所能動員的資金(資源)。這些幫扶資源并非幫扶單位組織業(yè)務(wù)范疇或者幫扶責(zé)任人在單位工作范圍的資金(資源)，而需要幫扶單位另設(shè)立臨時(shí)項(xiàng)目資金，或者是依靠社會網(wǎng)絡(luò)動員相應(yīng)的社會資源。不論是幫扶單位臨時(shí)性資金項(xiàng)目，還是通過社會網(wǎng)絡(luò)動員的資金(資源)，都具有非制度化、非持續(xù)(波動性)特點(diǎn)，并且其資金項(xiàng)目規(guī)模、類型取決于相關(guān)單位性質(zhì)以及幫扶責(zé)任人的資源動員能力。