李克強(qiáng)總理在2017年《政府工作報(bào)告》中提出要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。當(dāng)前，財(cái)政政策實(shí)施的外部環(huán)境發(fā)生了新變化，為使財(cái)政政策更為積極有效，需要摒棄狹隘的財(cái)政觀，優(yōu)化積極財(cái)政政策的目標(biāo)和任務(wù)，調(diào)整財(cái)政政策的重心，盤(pán)活財(cái)政資源和社會(huì)資源，提升財(cái)政應(yīng)對(duì)不確定性的能力，著力解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層結(jié)構(gòu)性因素。

財(cái)政政策實(shí)施外部環(huán)境的新變化

2017年1—2月份，宏觀經(jīng)濟(jì)“筑底”趨勢(shì)日益明顯，延續(xù)了2016年下半年好轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)8.9%，制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)三大領(lǐng)域投資增速全面回升；民間固定資產(chǎn)投資自2016年9月以來(lái)持續(xù)回升，2017年1—2月份同比名義增長(zhǎng)6.7%，增速比去年全年提高3.5個(gè)百分點(diǎn)；自2016年2月以來(lái)，制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)（PMI）總體持續(xù)好轉(zhuǎn)，今年2月份達(dá)到51.6%，連續(xù)5個(gè)月處于51%以上；工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格（PPI）自去年9月“轉(zhuǎn)正”以來(lái)持續(xù)增長(zhǎng)，表明供求關(guān)系發(fā)生了變化，工業(yè)領(lǐng)域由通縮轉(zhuǎn)變?yōu)榛謴?fù)性的上漲。此外，還應(yīng)注意影響宏觀經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要中觀和微觀現(xiàn)象：市場(chǎng)出清、行業(yè)集中度提升，在供給端完成了部分市場(chǎng)自我修復(fù)。經(jīng)過(guò)四五年的市場(chǎng)出清，經(jīng)過(guò)“寒冬”磨礪而堅(jiān)持下來(lái)的企業(yè)，雖實(shí)現(xiàn)擴(kuò)張仍尚需時(shí)日（大約一至兩年），但暫無(wú)生存之虞。并且經(jīng)過(guò)這一輪的市場(chǎng)出清，行業(yè)集中度明顯提升，也為經(jīng)濟(jì)總體趨穩(wěn)帶來(lái)積極因素。同時(shí)，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)，去庫(kù)存加快，特別是房地產(chǎn)去庫(kù)存有了明顯進(jìn)展。市場(chǎng)出清和部分自我修復(fù)，使經(jīng)濟(jì)下行壓力有所緩解。

同時(shí)，也應(yīng)看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的根本性矛盾尚未得到很好解決，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)仍不牢固。雖然經(jīng)濟(jì)“筑底”趨勢(shì)日益明顯，但根本性矛盾，特別是重大結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題尚未完全解決，對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了一定壓力。例如，新動(dòng)力尚未擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)回升的“主力”，“傳統(tǒng)色彩”依然濃厚，經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)更多的是依賴(lài)傳統(tǒng)動(dòng)力，新經(jīng)濟(jì)占比仍不高，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換任重道遠(yuǎn)；作為經(jīng)濟(jì)狀況“晴雨表”的民間投資，增速仍處于低位，表明市場(chǎng)預(yù)期并未完全恢復(fù)，并且增長(zhǎng)的原因主要是PPP項(xiàng)目的拉動(dòng)和第三產(chǎn)業(yè)的改善；實(shí)體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難仍然較大，高成本抑制企業(yè)發(fā)展的問(wèn)題未得到根本解決，影響企業(yè)投資和創(chuàng)新能力；資源的優(yōu)化配置狀況未得到根本改善，部分區(qū)域房地產(chǎn)價(jià)格快速上升對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生抑制效應(yīng)，等等。此外，我國(guó)外部發(fā)展環(huán)境的不確定性增加，尤其是美國(guó)在貿(mào)易、投資、稅收、貨幣等政策上的不確定性，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升之路充滿(mǎn)變數(shù)。

優(yōu)化、調(diào)整積極財(cái)政政策的目標(biāo)和重心

近年來(lái)，我國(guó)的積極財(cái)政政策主要圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)展開(kāi)，其重心在于減稅降費(fèi)和以PPP的方式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資。積極財(cái)政政策在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面發(fā)揮了重要作用。隨著財(cái)政政策實(shí)施的外部環(huán)境發(fā)生了新變化，為提高財(cái)政政策的效果，需要優(yōu)化、調(diào)整政策的目標(biāo)和重心。

依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的新變化，今后一段時(shí)期財(cái)政政策的目標(biāo)在于，盡快促使經(jīng)濟(jì)完成探底，并著力化解結(jié)構(gòu)性失衡，激活經(jīng)濟(jì)，培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這就要求在立足短期對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行力量的同時(shí)，著力解決制約我國(guó)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層因素。為此，積極財(cái)政政策的重心應(yīng)由“數(shù)量對(duì)沖型”為主的政策取向轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)調(diào)整型”為主的政策取向，即由注重彌補(bǔ)有效需求不足向注重解決結(jié)構(gòu)性失衡的政策轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)下行的始發(fā)期，財(cái)政政策主要立足于彌補(bǔ)有效需求不足，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)，因而，此時(shí)的財(cái)政政策更多呈現(xiàn)“數(shù)量對(duì)沖型”特點(diǎn)。但隨著下行力量減弱、經(jīng)濟(jì)漸趨穩(wěn)定，則要更加注重解決影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次問(wèn)題，財(cái)政政策便呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)調(diào)整型”特點(diǎn)。對(duì)于我國(guó)當(dāng)前而言，應(yīng)將財(cái)政政策的重心轉(zhuǎn)向解決結(jié)構(gòu)性失衡、培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。不僅要優(yōu)化財(cái)政投資的方式和結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“短板”，而且要優(yōu)化企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)造有利于工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的稅費(fèi)環(huán)境，以新的比較優(yōu)勢(shì)催生經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

以“結(jié)構(gòu)調(diào)整型”為主的財(cái)政政策取向，需要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境。在財(cái)政支出上，應(yīng)結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的扶貧任務(wù)，既要注重基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)形態(tài)的“硬件”建設(shè)，也要注重社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、公共就業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“軟件”建設(shè)，特別是要強(qiáng)化維護(hù)人的生存權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán)等方面的各項(xiàng)社會(huì)性支出，形成有利于提高公眾可行能力的支出結(jié)構(gòu)。在財(cái)政收入上，不僅要考慮“收入數(shù)額”這一指標(biāo)硬件，而且要更為重視產(chǎn)生收入的“制度軟件”。注重收入制度的公平性和合理性，消除稅制的不公平問(wèn)題，體現(xiàn)公平正義的社會(huì)價(jià)值觀和共享的發(fā)展理念，消除影響持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在障礙。