拓展財政政策的空間

當(dāng)前，社會上流行的財政觀已成為財政政策的羈絆，束縛其作用空間。這一財政觀主要體現(xiàn)在三個方面：其一，將赤字和債務(wù)混同，認(rèn)為2016年中國實際赤字遠(yuǎn)超10%，并將擴(kuò)大赤字等同于擴(kuò)大債務(wù)。其二，以稅收占比不高、財政支出壓力較大為由，認(rèn)為沒有減稅的空間，應(yīng)減費而不是減稅。其三，減稅、增加支出、控制赤字不能同時實現(xiàn)。倘若依據(jù)這些觀點，財政政策難以發(fā)揮更為積極有效的作用。

此三種觀點有一個共同的問題，即忽視了我國財政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的特點，僅在狹隘的收支里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、看問題。我國以公有制為基礎(chǔ)的所有制結(jié)構(gòu)和存在巨量國有資本資產(chǎn)，與其他市場經(jīng)濟(jì)國家有著根本區(qū)別，這就決定了我們不能將分析和解決問題的思路束縛在狹隘的收支里。對于第一種觀點，赤字和債務(wù)雖有關(guān)聯(lián)，但二者并不相同，債務(wù)是存量概念，赤字是當(dāng)年一般公共預(yù)算收支差額。我國赤字的“建設(shè)性”和“生產(chǎn)性”特質(zhì)，龐大的國有資產(chǎn)和國有資源形成“防護(hù)堤”，意味著我們對當(dāng)前的財政赤字不必過于擔(dān)憂。擴(kuò)大赤字和消減債務(wù)并不矛盾，我國赤字政策的正確使用，應(yīng)以調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)、清理和壓縮地方政府及其融資平臺的債務(wù)規(guī)模為基礎(chǔ)，防范地方債務(wù)風(fēng)險。對于第二種觀點，如果僅從數(shù)量和政府收入結(jié)構(gòu)上來看，稅收占比相對較小，減稅似乎沒有空間，但我們需要認(rèn)識到當(dāng)前造成企業(yè)和居民稅負(fù)感較重的根源在于稅制因素造成的稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理，即從稅收最終負(fù)擔(dān)（稅收歸宿）上看，中低收入者承擔(dān)了過高的稅負(fù)。同時，第二種觀點僅從收入流量看待減稅，忽視了財政資源的存量。第三種觀點亦如此，如果考慮公共資源和財政資源的存量，減稅、增加支出、控制赤字可以同時實現(xiàn)。

財政政策更加積極有效，需要摒棄狹隘的財政觀，不能從“會計”和“出納”的視角去理解財政，而要立足我國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)特點和運行規(guī)律，站在“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的高度去認(rèn)識財政。為此，財政政策需要由注重財政收支“流量優(yōu)化”向注重“財政資源全局調(diào)整”轉(zhuǎn)變。如果僅從財政收支流量著手，優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，雖然能起到一定作用，但很難解決我國當(dāng)前由資源配置引起的結(jié)構(gòu)性深層問題。推進(jìn)公共資源全局調(diào)整，解決結(jié)構(gòu)性矛盾，則是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)問題的治本之策。

首先，推行公共資源全局調(diào)整，緩解財政壓力，激活經(jīng)濟(jì)活力。調(diào)整地方國有資本（資產(chǎn)）存量結(jié)構(gòu)，兼并重組、處置低效國有資產(chǎn)，解決因地方融資平臺和“僵尸企業(yè)”而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)資源配置低效問題，激活社會資本，使資源在社會整體層面得到優(yōu)化配置；按照共享的理念，完善公共資源有償使用制度，加快提高國有資本收益上繳公共財政比例，用于保障和改善民生；將部分國有產(chǎn)權(quán)劃歸社保，充實社保實力，減輕財政壓力；統(tǒng)籌財力分配，改革國有土地出讓金等收入和資金使用機(jī)制，增強(qiáng)地方政府統(tǒng)籌財力的能力。

其次，統(tǒng)籌稅費關(guān)系，完善促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展和社會公平的稅收制度，消除抑制產(chǎn)業(yè)升級的稅收因素。不能將我國當(dāng)前的減稅局限于一般意義上的泛泛減稅，只是簡單地下調(diào)稅負(fù)或減免稅收，而應(yīng)矯正制度帶來的納稅人稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理問題，在結(jié)果上必然表現(xiàn)為有增有減。適當(dāng)下調(diào)增值稅和企業(yè)所得稅稅率，改革、完善個人所得稅，調(diào)整消費稅征收范圍和稅率水平，并針對部分奢侈性產(chǎn)品和特殊消費行為，開征特定消費稅。

最后，調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高財政赤字容忍度，優(yōu)化赤字政策。當(dāng)前政府債務(wù)的主要風(fēng)險不在于總量，而在于結(jié)構(gòu)。為此，需要調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大中央債務(wù)規(guī)模，提升赤字政策的效果。債務(wù)置換將矛盾和風(fēng)險后移，只能解燃眉之急，并不能從根本上解決問題。應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財力狀況，采取轉(zhuǎn)換股權(quán)、資產(chǎn)證券化、信托等方式消化存量債務(wù)，壓縮地方政府及其融資平臺的債務(wù)規(guī)模。