三月的北京，春光明媚。3月5日，第十二屆全國人民代表大會第五次會議在北京人民大會堂隆重開幕，國務(wù)院總理李克強向大會作政府工作報告，堅持實事求是的原則，堅持問題導(dǎo)向，堅持以人民為中心的發(fā)展思想。李克強總理在報告中就加大生態(tài)環(huán)境保護治理力度指出：加快改善生態(tài)環(huán)境特別是空氣質(zhì)量，是人民群眾的迫切愿望，是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。必須科學(xué)施策、標(biāo)本兼治、鐵腕治理，努力向人民群眾交出合格答卷。李克強總理強調(diào)，一是要堅決打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)；二是要強化水、土壤污染防治；三是要推進生態(tài)保護和建設(shè)。按照李克強總理今年政府工作報告的部署和要求，我們進行了認(rèn)真的梳理分析。

近些年來，各地霧霾問題嚴(yán)重。2013年1月，4次霧霾過程籠罩30個省（區(qū)、市），“霧霾”成為2013年年度關(guān)鍵詞。2014年1月4日，國家減災(zāi)辦、民政部首次將霧霾天氣納入2013年自然災(zāi)情進行通報。霧霾含有酸、堿、鹽、胺、酚等，以及塵埃、花粉、螨蟲、流感病毒、結(jié)核桿菌、肺炎球菌等在內(nèi)的各種對人體有害的細(xì)顆粒、有毒物質(zhì)，使呼吸道、腦血管、鼻腔炎等疾病驟然增多，嚴(yán)重影響和損害了居民身體健康，危及社會穩(wěn)定，已成為居民最關(guān)注的問題之一。大氣污染治理，全國各地政府先后實施了大氣污染防治措施和清潔空氣行動計劃。近年來，各地城市在壓減燃煤、清潔能源、控制機動車排放、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、削減工業(yè)污染、加強清潔降塵、開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、加強環(huán)境督查監(jiān)管等方方面統(tǒng)籌推進，不僅從源頭上嚴(yán)格控制，同時加大環(huán)境執(zhí)法力度，大力實行鐵腕治污。2014年2月，習(xí)近平總書記在北京考察時指出，應(yīng)對霧霾污染、改善空氣質(zhì)量的首要任務(wù)是控制PM2.5，要從壓減燃煤、嚴(yán)格控車、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強化管理、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點領(lǐng)域，嚴(yán)格指標(biāo)考核，加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，認(rèn)真進行責(zé)任追究。我們要深入貫徹落實習(xí)近平總書記的重要講話精神，認(rèn)真研究霧霾產(chǎn)生的原因，采取標(biāo)本兼治的方法，切實祛除霧霾。

    一、霧霾成因

大氣環(huán)境質(zhì)量是一個復(fù)雜的現(xiàn)象，在特定時間和地點，空氣污染物濃度受到許多因素的影響。

（一）工業(yè)化進程中粗放型高能耗高污染發(fā)展方式是霧霾產(chǎn)生的根本動因。改革開放以來，我國處于工業(yè)化進程中，以大機器的使用和無生命能源的消耗為核心的專業(yè)化社會大生產(chǎn)占據(jù)了社會經(jīng)濟的主導(dǎo)地位，人與自然的關(guān)系由順應(yīng)而至利用甚至掠奪導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的逐漸惡化。長期以來，我國實行的是粗放型經(jīng)濟增長方式，在生產(chǎn)技術(shù)水平較低的條件下，通過單純依靠增加資金、人力、物力等生產(chǎn)要素的大量投入和擴張，即通過擴大生產(chǎn)場地，增加機器設(shè)備，增加勞動力等來實現(xiàn)經(jīng)濟增長，單位產(chǎn)品消耗資源大，收益小，價格低，結(jié)構(gòu)工藝落后，污染嚴(yán)重，對自然環(huán)境可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。霧霾是這種矛盾和問題最集中的體現(xiàn)或標(biāo)志。

（二）能源資源消耗排放量大于生態(tài)環(huán)境承載力是霧霾產(chǎn)生的基本動因。城市人口增長過快，生產(chǎn)和生活消耗的資源能源排放量大，增大了區(qū)域的資源能源需求量，導(dǎo)致對資源能源的消耗不堪重負(fù)，超出生態(tài)環(huán)境的承受力，出現(xiàn)各種“城市病”，主要包括住宅奇缺、用水用電緊張、交通擁堵、環(huán)境污染嚴(yán)重、衛(wèi)生狀況惡化等。特別是能源資源消耗排放大大超出生態(tài)環(huán)境承載力，使得大氣環(huán)境比較脆弱，很容易產(chǎn)生霧霾，并可能出現(xiàn)加重現(xiàn)象。

（三）內(nèi)部為主、外部聯(lián)動為輔是霧霾產(chǎn)生的直接動因。霧霾的產(chǎn)生，自身排放量大是最主要因素。可以說，霧霾污染因素眾多，污染物組成復(fù)雜，形成了復(fù)合型污染，是城市霧霾產(chǎn)生并可能加重的最主要的直接原因。

（四）人為因素是城市霧霾產(chǎn)生的關(guān)鍵動因。盡管自然因素也是霧霾產(chǎn)生的重要原因，但從廣義看，90%以上的人為因素是導(dǎo)致霧霾產(chǎn)生的元兇。急劇的工業(yè)化和城市化使能源迅猛消耗、人口高度聚集、生態(tài)環(huán)境破壞，燃煤污染、汽車尾氣、工業(yè)污染、工地?fù)P塵等污染也是人為因素造成的惡果。一些環(huán)保部門力量薄弱、能力有限，缺少有專業(yè)知識的環(huán)保工作人員和工作車輛，難以應(yīng)付日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染現(xiàn)狀。同時，執(zhí)法和管理力度不夠，對環(huán)境污染行為較為寬容，一些地方和個人為了自身私利，偷排私排現(xiàn)象嚴(yán)重，執(zhí)法犯法致使大氣污染屢禁不止，甚至越禁越厲害。

二、標(biāo)本兼治霧霾的方法

實現(xiàn)城市一系列治理目標(biāo)，需要我們結(jié)合成因分析，吸收借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗和好的做法，堅持標(biāo)本兼治，做到查處霧霾問題和防止霧霾問題兩方面工作同時進行，既要解決霧霾問題的表象，又要從根本上杜絕霧霾問題的產(chǎn)生，逐步徹底祛除霧霾。

（一）從舊常態(tài)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)樾鲁B(tài)經(jīng)濟發(fā)展方式。改革開放30多年來，我們采用高能耗高污染的經(jīng)濟增長方式，盡管通過科技創(chuàng)新逐步降低了單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗，但能耗下降速度明顯放緩。隨著經(jīng)濟社會全面發(fā)展及人民群眾生活需求的提高，需要消耗更多能源資源，由此帶來更多污染，使得高能耗高污染的經(jīng)濟增長方式已經(jīng)難以為繼。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央挺立潮頭、高瞻遠矚，作出經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的科學(xué)判斷，提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，開啟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新實踐，以新的有力作為標(biāo)注著中國經(jīng)濟的新方位。堅持新常態(tài)，逐步擺脫粗放、失調(diào)、模仿、黑色、失衡的舊常態(tài)發(fā)展方式，以提質(zhì)增效為核心，在發(fā)展的各個方面每個環(huán)節(jié)降低能源資源消耗，不斷提升生態(tài)環(huán)境水平，推動人與自然和諧相處發(fā)展，是祛除霧霾的根源。

（二）依靠創(chuàng)新培育環(huán)保發(fā)展動力。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，對于節(jié)約能源資源消耗，保護生態(tài)環(huán)境，意義重大。一些城市“煤改電”已見成效。“十三五”期間，國網(wǎng)電力將逐步完成“煤改電”改造工程。又如，以色列利用無線充電技術(shù)，設(shè)計無線充電道路，新能源電動汽車行駛在這種道路上，隨時自動充電驅(qū)動前行；美國在柏油馬路上鋪設(shè)太陽能板，可以即時發(fā)電。如果把這幾項技術(shù)結(jié)合起來，機動車就會實現(xiàn)零排放的目標(biāo)。創(chuàng)新不僅提高生產(chǎn)率，創(chuàng)造環(huán)保產(chǎn)品，降低能耗污染，而且還可以通過制度創(chuàng)新，提高環(huán)保監(jiān)管能力。我們要緊緊依靠科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，堅持節(jié)約能源、綜合利用和提升生態(tài)環(huán)境并重，不斷培育環(huán)保發(fā)展動力、提高環(huán)保發(fā)展水平。

（三）堅持綠色環(huán)保修復(fù)和提升生態(tài)環(huán)境。當(dāng)今世界，綠色發(fā)展已成為一個重要趨勢，許多國家把發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)作為推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要舉措。要建立健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，把環(huán)境保護真正作為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的動力，把生態(tài)環(huán)保培育成新的發(fā)展優(yōu)勢，探索綠色循環(huán)低碳發(fā)展新模式。我國“十三五”規(guī)劃實施工業(yè)污染源全面達標(biāo)排放計劃，實現(xiàn)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施全覆蓋，將細(xì)顆粒物等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)列入約束性指標(biāo)，建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，提高環(huán)境質(zhì)量。同時，植樹造林、城市綠化可以大大改善生態(tài)環(huán)境。在城市，一棵樹一年可以貯存一輛汽車行駛16公里所排放的污染物。當(dāng)城市綠化面積達到50%以上時，大氣中的污染物可得到有效控制。大力開展植樹造林，增加綠化面積，不僅可以提高城市資源環(huán)境承載力，而且可以有效控制污染物，提升生態(tài)環(huán)境品質(zhì)。

（四）共推聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同加強生態(tài)環(huán)保。區(qū)域污染輸送問題已成為城市大氣污染防治的共同問題。特別是京津冀地區(qū)根治霧霾需要各個部門、各種手段齊抓共管，聯(lián)防聯(lián)控。要充分發(fā)揮京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制作用，明確北京、天津、河北及山東、遼寧、山西、陜西、內(nèi)蒙等周邊省市的聯(lián)防責(zé)任，加強污染物協(xié)同控制。要打破行業(yè)壁壘，包括環(huán)保部、交通部、氣象局、工信部、衛(wèi)生部、發(fā)改委、科技部、大型國有能源公司等在內(nèi)的國家、省市各級部門平級之間要通力合作，切實做到相關(guān)數(shù)據(jù)充分共享、治理措施共同制定、排污執(zhí)法協(xié)作配合。要綜合運用行政、法律、經(jīng)濟等手段，推行“誰污染誰買單”政策，加強行政執(zhí)法，嚴(yán)格財務(wù)監(jiān)督，做到?？顚Ｓ茫袑嵍沤^偷排現(xiàn)象，促進北京資源能源消耗清潔化。

（五）祛除霧霾人人有責(zé)。能源資源的消耗維持著我們的生活和生產(chǎn)，同時也相應(yīng)產(chǎn)生環(huán)境污染，是制造霧霾的來源。要建立健全長效機制，將環(huán)境特別是霧霾精細(xì)化執(zhí)法與管理列為與改革開放一樣的大事，像過去抓計劃生育一樣去落實，推動中央、地方、社區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、民眾五個層面的全面參與。要堅持獎懲并舉，一方面，把治理霧霾、保護環(huán)境上升到道德的高度，讓任何破壞環(huán)境的主體成為譴責(zé)與監(jiān)督的對象，并給予適當(dāng)懲罰，另一方面，建立健全生態(tài)補償機制，重視榜樣的作用，給予適當(dāng)?shù)难a償獎勵，積極推進污染物零排放。要認(rèn)清霧霾對人體健康的危害，身體力行，主動降低能耗，推動節(jié)能減排，為根治城市霧霾貢獻自己的一份力量。像少開一天燃油機動車、少燒一塊煤球等生活細(xì)節(jié)，都是祛除霧霾的方法。只要人人對此獻出一份愛心，城市的霧霾就會越來越少，我們就會呼吸到更加清潔的空氣，擁有更加健康的身體、更加幸?？鞓返娜松?。

（作者俆珂：國家行政學(xué)院辦公廳研究員 ）

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