黨的十八屆六中全會認真研究了全面從嚴治黨的重大問題，審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，進一步加大黨內(nèi)監(jiān)督力度，提升黨內(nèi)監(jiān)督水平。那么，認真學習“條例”，要弄清楚黨內(nèi)監(jiān)督是怎么提出來的？黨內(nèi)監(jiān)督的作用是什么？黨內(nèi)監(jiān)督應該如何深化改革？

黨內(nèi)監(jiān)督的由來發(fā)展

黨要實現(xiàn)自己的目標和任務，必須有效地開展黨內(nèi)監(jiān)督。黨的十八屆六中全會指出，黨內(nèi)監(jiān)督要“尊崇黨章，依規(guī)治黨，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，增強黨在長期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”黨內(nèi)監(jiān)督的重要性和必要性在于，只有通過黨內(nèi)監(jiān)督，才能保證各級組織和黨員、干部的行為在任何情況下都不違背黨的紀律規(guī)矩并對違反者根據(jù)實際情況給予相應的處置。

早在馬克思、恩格斯創(chuàng)立世界上第一個共產(chǎn)黨組織——共產(chǎn)主義者同盟時，關(guān)于實行黨內(nèi)監(jiān)督的思想便被提出來了。《共產(chǎn)主義者同盟章程》第四十二條規(guī)定：“為了盟的利益必須對被暫令離盟者，被開除盟籍者和可疑者加以監(jiān)視，使他們不能為害。”“監(jiān)視”一詞，就是監(jiān)督的意思。1864年，馬克思在為國際工人協(xié)會（簡稱第二國際）撰寫的章程和條例中，強調(diào)了總委員會具有一個基本功能，即“加以干預時能一致行動”的黨內(nèi)監(jiān)督功能。顯然，“加以干預”的黨內(nèi)監(jiān)督思想和功能，與共產(chǎn)主義者同盟所作的“加以監(jiān)視”規(guī)定的精神，是一脈相承的。

隨著俄國十月革命勝利，黨內(nèi)監(jiān)督成為一項重要的制度設計并得到廣泛、有效的貫徹執(zhí)行。1917年7月，蘇共中央委員會建立了中央檢查委員會。1921年3月，蘇共十大專門作出《關(guān)于監(jiān)察委員會》的決定，中央監(jiān)察委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，向黨代表大會負責。監(jiān)察委員會的任務是“同侵入黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財思想，同黨員濫用自己在黨內(nèi)和蘇維埃中的職權(quán)的行為等現(xiàn)象作斗爭”。1922年3月，蘇共十一大又進一步制定了《監(jiān)察委員會條例》，強化了監(jiān)察委員會的獨立性和至高無上的監(jiān)察職能。

中國共產(chǎn)黨奪取政權(quán)后，也加大了黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設。1949年11月，中共中央作出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，在全國范圍內(nèi)建立了黨的紀律檢查機構(gòu)和制度。1955年3月，黨的全國代表會議通過了《中國共產(chǎn)黨全國代表會議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定將紀律檢查委員會改為監(jiān)察委員會，并選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會。1956年9月，黨的八大進一步加強了黨內(nèi)監(jiān)督制度。1962年9月，黨的八屆十中全會通過了《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》。不幸的是，“文化大革命”使中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度遭到嚴重破壞，中央監(jiān)察委員會于1966年底陷入了停頓狀態(tài)，1969年1月更遭致撤銷，黨的九大和十大通過的黨章也都取消了設立黨的監(jiān)察機關(guān)的條款，黨內(nèi)監(jiān)督的機構(gòu)和制度不復存在。

進入改革開放新時期后，黨內(nèi)監(jiān)督制度得以逐步建立和不斷改革完善。1977年8月，黨的十一大通過的黨章決定恢復建立黨的各級紀委。1978年12月，黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了中央紀律檢查委員會，為黨內(nèi)監(jiān)督工作奠定了重要的理論和組織基礎。1982年黨的十二大黨章重新恢復了“黨的紀律檢查機關(guān)”的規(guī)定，對各級紀律檢查委員會的產(chǎn)生辦法、設置、職權(quán)、任務等都作出了新的規(guī)定。1997年黨的十五大提出，開展反腐敗斗爭必須“堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵”，突出了黨內(nèi)監(jiān)督作用。2003年 12月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒布，這是中國共產(chǎn)黨第一部黨內(nèi)監(jiān)督條例。2016年 10月，黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對它作出了進一步的修訂完善。

黨內(nèi)監(jiān)督的重要作用

黨的十八屆六中全會強調(diào)：“黨內(nèi)監(jiān)督的任務是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當。”

黨內(nèi)監(jiān)督的重要性和必要性在于，只有通過黨內(nèi)監(jiān)督，才能保證各級組織和黨員、干部的行為，在任何情況下都不違背黨的紀律規(guī)矩，并對違反者根據(jù)實際情況給予相應的處置。具體地說，黨內(nèi)監(jiān)督的重要作用在于以下四個方面：

黨內(nèi)監(jiān)督成為衡量黨務公開和黨內(nèi)生活是否正常的標尺。黨務公開是黨內(nèi)生活的重要內(nèi)容，也是實行黨內(nèi)監(jiān)督的一個重要條件，如果沒有黨務公開，黨內(nèi)同志便無從了解黨的活動情況，當然也就無法進行監(jiān)督工作。這說明，黨內(nèi)監(jiān)督開展起來了，必定是得到黨務公開的支撐，黨員和干部在黨內(nèi)生活中能夠心情舒暢、奮發(fā)有為。因此，黨內(nèi)監(jiān)督就成了檢驗黨務公開和黨內(nèi)生活是否正常的尺度。

黨內(nèi)監(jiān)督成為觀測黨內(nèi)民主是否貫徹落實的窗口。黨內(nèi)民主可以使黨員和黨組織的意愿、主張得到充分表達，積極性、創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮。黨內(nèi)民主由四大內(nèi)容組成：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其中，黨內(nèi)監(jiān)督屬于民主監(jiān)督的范疇，本身就構(gòu)成黨內(nèi)民主不可分割的一部分。正因為有了黨內(nèi)監(jiān)督這個基礎條件，黨內(nèi)監(jiān)督才會對其他的三大黨內(nèi)民主形成支撐保障的作用。黨內(nèi)監(jiān)督對于黨的民主選舉制度、民主決策制度、民主管理制度，都發(fā)揮了督促推動的作用。

黨內(nèi)監(jiān)督成為是否實行了黨內(nèi)平等的鮮明體現(xiàn)。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“在黨的紀律面前人人平等。加強對黨的領導機關(guān)和黨員領導干部特別是主要領導干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。”黨內(nèi)平等，構(gòu)成實行黨內(nèi)監(jiān)督的基本條件，它表明中國共產(chǎn)黨所有的黨員不論職位高低、資格深淺、權(quán)力大小，一律平等，在黨內(nèi)沒有特殊的、不受監(jiān)督的黨員?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》規(guī)定：堅持黨員在黨紀面前人人平等的原則。黨內(nèi)不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員。不管是誰，如果違紀違規(guī)，都要受到監(jiān)督，都要受到公正平等的處置?？梢哉f，沒有黨內(nèi)平等就沒有真正的黨內(nèi)監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督也成為真正實行了黨內(nèi)平等的鮮明體現(xiàn)。

黨內(nèi)監(jiān)督成為是否實現(xiàn)了黨員權(quán)利的顯著體現(xiàn)。在黨員權(quán)利中，很重要的一個方面就是黨員享有進行黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)利?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》對黨員權(quán)利作出了詳細規(guī)定。黨的十八屆六中全會指出：“任何黨組織和黨員不得侵害黨員民主權(quán)利。”“黨員有權(quán)向黨負責地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，提倡實名舉報。”黨員能夠不受阻礙、可以順暢地進行黨內(nèi)監(jiān)督，就成為實現(xiàn)了黨員權(quán)利的顯著體現(xiàn)。

黨內(nèi)監(jiān)督的深化改革

黨的十八大特別是十八屆三中、四中全會以來，黨的建設進入了全面從嚴治黨的新階段。全面從嚴治黨，要求全面推進黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設，這其中哪一個都少不了要加強和完善黨內(nèi)監(jiān)督的工作和制度建設。為此，必須進一步推動黨內(nèi)監(jiān)督的深化改革。

首先，推進黨內(nèi)監(jiān)督必須深化黨內(nèi)監(jiān)督體制機制改革。黨的十八屆六中全會提出建立“六大監(jiān)督體系”，即：“要建立健全黨中央統(tǒng)一領導，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關(guān)專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。”圍繞六大黨內(nèi)監(jiān)督體系，建立層層的監(jiān)督責任制。在黨中央層級，要承擔監(jiān)督的領導責任，全面領導黨內(nèi)監(jiān)督工作。在各級黨委（黨組）層級，要承擔黨內(nèi)監(jiān)督的主體責任，尤其書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責。對于黨的各級紀律檢查委員會來說，要履行專責責任，負責監(jiān)督執(zhí)紀問責職責。對于黨的工作部門，要承擔職能責任，加強職責范圍內(nèi)黨內(nèi)監(jiān)督工作。對于黨的基層組織，要承擔日常責任，監(jiān)督黨員切實履行義務，維護和執(zhí)行黨的紀律。對于黨員，要求承擔個人責任，黨員要積極行使黨員權(quán)利，加強對黨的領導干部的民主監(jiān)督。通過建立嚴密監(jiān)督體系和落實監(jiān)督責任，達到“強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用。”

其次，推進黨內(nèi)監(jiān)督必須坐實黨員主體地位并有效落實黨員的黨內(nèi)監(jiān)督職責和權(quán)利。黨內(nèi)監(jiān)督如果僅靠組織和紀檢部門的監(jiān)督是遠遠不夠的，還必須有力地借助來自于全體黨員參與的監(jiān)督。但目前黨員的監(jiān)督并沒有發(fā)揮應有作用，究其原因在于，黨員主體地位的缺失和黨員監(jiān)督的職責與權(quán)利的落空。從理論上講，中國共產(chǎn)黨黨章和其他的相關(guān)條例，其實已經(jīng)詳盡規(guī)定了黨員的民主權(quán)利。這些權(quán)利的規(guī)定，奠定了黨員堅實的主體地位。而關(guān)于黨員監(jiān)督的職責和權(quán)利的規(guī)定，更直接賦予黨員負有履行黨內(nèi)監(jiān)督的重大使命。那么問題在哪里呢？主要存在于實踐領域。一是黨員自身的民主素質(zhì)不高的問題。中國共產(chǎn)黨現(xiàn)有黨員8800多萬，但無論是普通黨員還是黨員干部，對黨員民主權(quán)利的認識和要求都不高。為此，必須提高黨員民主素質(zhì)，引導黨員正確行使權(quán)利、認真履行義務，有效地行使民主權(quán)利。二是行使黨員履行監(jiān)督職責容易遭受打擊報復的問題。這就使得黨員把履行監(jiān)督職責視為畏途，影響了行使民主權(quán)利的積極性，構(gòu)成黨內(nèi)監(jiān)督的嚴重障礙。解決這些問題的出路在于，要在全黨范圍嚴肅政紀政風，構(gòu)建良好的政治生態(tài)。

最后，推進黨內(nèi)監(jiān)督必須加大對權(quán)力的監(jiān)督，尤其是對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督。黨的十八屆六中全會指出：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的領導機關(guān)和領導干部特別是主要領導干部。”對權(quán)力的監(jiān)督，尤其是對“關(guān)鍵少數(shù)人”和“一把手”權(quán)力的監(jiān)督，既是黨內(nèi)監(jiān)督的一個重點，也是一個難點。目前的問題在于：一是主要領導者和“一把手”的權(quán)力太多、太大，這導致了監(jiān)督的難度加大；二是權(quán)力運行仍然不夠公開、透明；三是主要領導者和“一把手”權(quán)力的使用，不能全程進行監(jiān)控。為此，必須遵循《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對主要領導者和“一把手”的權(quán)力進行有效的監(jiān)督制約和責任追究。還要對權(quán)力進行科學的分權(quán)、限權(quán)，建立權(quán)力清單、責任清單制度，并把關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的原則規(guī)定具體化、細致化，達到實用的程度。

（作者：國家行政學院一級教授、博士生導師）