黨內(nèi)法規(guī)的法治不同于國(guó)家法律的法治,可以用“一高一嚴(yán)”來(lái)說(shuō)明。“高”,即國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī);“嚴(yán)”,即黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律。國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī),這個(gè)“高”指國(guó)家法律是所有公民的行為規(guī)范。在現(xiàn)代法治國(guó)家,法律對(duì)于整個(gè)國(guó)家而言具有基礎(chǔ)性作用,全體公民都必須遵守法律規(guī)定。作為黨員,首先是國(guó)家公民,不能突破和違反法律的規(guī)定,并且還要帶頭模范地遵守國(guó)家法律法規(guī),這是黨章規(guī)定的黨員義務(wù)。作為國(guó)家根本大法的憲法,是一切制度的根基,任何組織和個(gè)人,都必須遵守憲法規(guī)定,堅(jiān)持和貫徹憲法確立的原則。依據(jù)憲法制定的法律法規(guī)是全體人民意志的體現(xiàn),黨內(nèi)法規(guī)必須與憲法法律相一致,不能相沖突。黨依法執(zhí)政,既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政,也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨,黨內(nèi)法規(guī)著眼于全體黨員,體現(xiàn)黨的主張,規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為,保證著黨的理想信念宗旨,是黨員的行為準(zhǔn)則,而這個(gè)行為準(zhǔn)則自然也是以不能違反國(guó)家法律為最高準(zhǔn)則的。任何一個(gè)中國(guó)共產(chǎn)黨黨員都不是“特殊黨員”,不可能享有破壞國(guó)家法律規(guī)定的“特權(quán)”。
黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律,這個(gè)“嚴(yán)”是由中國(guó)共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)決定的,也是黨的歷史地位和使命決定的。黨的歷史使命越光榮,奮斗目標(biāo)越宏偉,執(zhí)政環(huán)境越復(fù)雜,越需要黨煉就百毒不侵的金剛之身,越需要鞏固黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,越需要全面從嚴(yán)治黨。黨規(guī)之所以“嚴(yán)”,是因?yàn)辄h規(guī)的適用對(duì)象是黨組織和黨員,而共產(chǎn)黨員是普通人民群眾中的先進(jìn)分子,黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)黨員的要求自然要比國(guó)家法律對(duì)普通公民的要求來(lái)得更嚴(yán)。這個(gè)“嚴(yán)”,既體現(xiàn)在黨的各種具體規(guī)章制度的內(nèi)容上,也體現(xiàn)在要求黨員模范地遵守國(guó)家法律上。如果不能遵守黨的規(guī)章制度,那么,一個(gè)人就不可能成為黨員,黨組織也就降格為一般社會(huì)團(tuán)體,黨的先進(jìn)性和純潔性都無(wú)從談起。
黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律,指的是黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨的組織和黨員的要求更嚴(yán)格,而非對(duì)違反國(guó)家法律的黨員和非黨員在定罪量刑上不一致。在黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)黨員做出更嚴(yán)格要求的規(guī)定,這既符合黨的宗旨,也符合人民大眾對(duì)黨員、對(duì)黨的期望。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律的例子很多。比如,《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》對(duì)黨員的要求比法律對(duì)公民的要求要嚴(yán)格得多,黨員必須吃苦在前,享受在后,克己奉公,多做貢獻(xiàn);黨員必須在一切困難和危險(xiǎn)的時(shí)刻挺身而出,英勇斗爭(zhēng),不怕?tīng)奚鹊??!吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》對(duì)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求也比《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)一般公務(wù)員的要求要嚴(yán)格得多,黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須立志改革開(kāi)放,獻(xiàn)身現(xiàn)代化事業(yè),在社會(huì)主義建設(shè)中艱苦創(chuàng)業(yè);黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須勤政為民,以身作則,講黨性、重品行、作表率,做到自重、自省、自警、自勵(lì),等等。
既然黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律,就要求把黨內(nèi)法規(guī)挺在國(guó)家法律之前。這是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)先鋒隊(duì),同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì),黨章和所有的黨規(guī)黨紀(jì)是對(duì)黨的成員的嚴(yán)格約束,保證著黨的政治理想、執(zhí)政理念和立黨宗旨的踐行和落實(shí),是中國(guó)共產(chǎn)黨人的行為準(zhǔn)則和政治底線;法律體現(xiàn)中華人民共和國(guó)的國(guó)家意志,是全體公民的行為底線。中國(guó)共產(chǎn)黨人只有依靠嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)才能使自己不同于一般群眾、區(qū)別于其他任何政黨。把黨內(nèi)法規(guī)挺在國(guó)家法律前面,共產(chǎn)黨員在自覺(jué)地接受黨的規(guī)矩紀(jì)律的約束后,就能更好地接受?chē)?guó)家法律的約束。此外還有一個(gè)特殊的情況,對(duì)于普通群眾來(lái)說(shuō)是“法無(wú)禁止即可為”,而對(duì)于黨員干部來(lái)說(shuō),還要加上“紀(jì)有規(guī)定不可為”。推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨,黨員干部要切實(shí)把黨內(nèi)法規(guī)挺在國(guó)家法律前面,才能立于黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的最前沿。
■黨內(nèi)法規(guī)的法治有力地保障了國(guó)家法律的法治
雖然黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系共同構(gòu)成了社會(huì)主義法治體系,但不等于二者是獨(dú)自的、分開(kāi)的、毫不相干的。全面推進(jìn)依法治國(guó)必須充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法律的保障作用。有人認(rèn)為,黨規(guī)黨紀(jì)強(qiáng)調(diào)多了,法律法規(guī)就會(huì)被弱化。事實(shí)上,加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),不僅不會(huì)削弱國(guó)家法律的權(quán)威,反而有利于國(guó)家法律實(shí)施,二者相輔相成、相互促進(jìn)。黨制定黨內(nèi)法規(guī),調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)生活,為黨組織和黨員提供行為遵循;黨又領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)秩序,為公民、法人和其他組織提供活動(dòng)依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是黨和人民意志的反映,二者在本質(zhì)上是一致的。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們,如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得好,法律法規(guī)能得到較好遵守,法治建設(shè)就能順利推進(jìn);如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得不好,法律法規(guī)的權(quán)威也就樹(shù)立不起來(lái),依法治國(guó)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
現(xiàn)實(shí)中已有事例說(shuō)明,黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的制定工作盡管在主體、程序等方面有很大差別,但由于規(guī)范對(duì)象在事實(shí)上具有一定的載體的同一性,使得黨和國(guó)家可以共同制定一些法規(guī)制度。例如,2013年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》。這個(gè)聯(lián)合發(fā)布的條例,就是聯(lián)合制定。黨政聯(lián)合發(fā)文不僅是可行的,也是必要的。這種聯(lián)合立法的做法,在當(dāng)代中國(guó)有利于高效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這一做法啟示我們,只要黨政雙方都認(rèn)為有必要,就應(yīng)當(dāng)聯(lián)合起來(lái)推進(jìn)制度規(guī)范。當(dāng)前,對(duì)于中國(guó)大量的公共治理問(wèn)題,比如環(huán)境污染、公共安全等問(wèn)題,不僅政府責(zé)無(wú)旁貸,執(zhí)政黨也負(fù)有重要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、改革攻堅(jiān)期,各種矛盾突出,在公民的道德水平還有待提高的情況下,一些社會(huì)領(lǐng)域事實(shí)上存在立法落后甚至是盲區(qū)的問(wèn)題。而國(guó)家立法是一件非常嚴(yán)肅和需要耗費(fèi)巨大精力和時(shí)間的事情,在這些亟須規(guī)范的領(lǐng)域,在憲法框架內(nèi)遵循憲法和法律基本原則、基本精神制定一些相對(duì)靈活的黨內(nèi)法規(guī),由此來(lái)約束黨組織和黨員行為,規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,可以起到對(duì)全社會(huì)的示范作用,同時(shí)為國(guó)家立法提供重要實(shí)踐參考依據(jù),在今后條件成熟時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律,做到黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的有效銜接,從而能夠有力地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法律的保障作用。
(作者為國(guó)家行政學(xué)院一級(jí)教授。供圖:關(guān)河)
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