黨內(nèi)法規(guī)的法治不同于國家法律的法治，可以用“一高一嚴(yán)”來說明。“高”，即國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)；“嚴(yán)”，即黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，這個(gè)“高”指國家法律是所有公民的行為規(guī)范。在現(xiàn)代法治國家，法律對(duì)于整個(gè)國家而言具有基礎(chǔ)性作用，全體公民都必須遵守法律規(guī)定。作為黨員，首先是國家公民，不能突破和違反法律的規(guī)定，并且還要帶頭模范地遵守國家法律法規(guī)，這是黨章規(guī)定的黨員義務(wù)。作為國家根本大法的憲法，是一切制度的根基，任何組織和個(gè)人，都必須遵守憲法規(guī)定，堅(jiān)持和貫徹憲法確立的原則。依據(jù)憲法制定的法律法規(guī)是全體人民意志的體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)必須與憲法法律相一致，不能相沖突。黨依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，黨內(nèi)法規(guī)著眼于全體黨員，體現(xiàn)黨的主張，規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，保證著黨的理想信念宗旨，是黨員的行為準(zhǔn)則，而這個(gè)行為準(zhǔn)則自然也是以不能違反國家法律為最高準(zhǔn)則的。任何一個(gè)中國共產(chǎn)黨黨員都不是“特殊黨員”，不可能享有破壞國家法律規(guī)定的“特權(quán)”。

黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，這個(gè)“嚴(yán)”是由中國共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)決定的，也是黨的歷史地位和使命決定的。黨的歷史使命越光榮，奮斗目標(biāo)越宏偉，執(zhí)政環(huán)境越復(fù)雜，越需要黨煉就百毒不侵的金剛之身，越需要鞏固黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，越需要全面從嚴(yán)治黨。黨規(guī)之所以“嚴(yán)”，是因?yàn)辄h規(guī)的適用對(duì)象是黨組織和黨員，而共產(chǎn)黨員是普通人民群眾中的先進(jìn)分子，黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)黨員的要求自然要比國家法律對(duì)普通公民的要求來得更嚴(yán)。這個(gè)“嚴(yán)”，既體現(xiàn)在黨的各種具體規(guī)章制度的內(nèi)容上，也體現(xiàn)在要求黨員模范地遵守國家法律上。如果不能遵守黨的規(guī)章制度，那么，一個(gè)人就不可能成為黨員，黨組織也就降格為一般社會(huì)團(tuán)體，黨的先進(jìn)性和純潔性都無從談起。

黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，指的是黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨的組織和黨員的要求更嚴(yán)格，而非對(duì)違反國家法律的黨員和非黨員在定罪量刑上不一致。在黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)黨員做出更嚴(yán)格要求的規(guī)定，這既符合黨的宗旨，也符合人民大眾對(duì)黨員、對(duì)黨的期望。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律的例子很多。比如，《中國共產(chǎn)黨章程》對(duì)黨員的要求比法律對(duì)公民的要求要嚴(yán)格得多，黨員必須吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻(xiàn)；黨員必須在一切困難和危險(xiǎn)的時(shí)刻挺身而出，英勇斗爭(zhēng)，不怕犧牲，等等。《中國共產(chǎn)黨章程》對(duì)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的要求也比《中華人民共和國公務(wù)員法》對(duì)一般公務(wù)員的要求要嚴(yán)格得多，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須立志改革開放，獻(xiàn)身現(xiàn)代化事業(yè)，在社會(huì)主義建設(shè)中艱苦創(chuàng)業(yè)；黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須勤政為民，以身作則，講黨性、重品行、作表率，做到自重、自省、自警、自勵(lì)，等等。

既然黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，就要求把黨內(nèi)法規(guī)挺在國家法律之前。這是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨是中國工人階級(jí)先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，黨章和所有的黨規(guī)黨紀(jì)是對(duì)黨的成員的嚴(yán)格約束，保證著黨的政治理想、執(zhí)政理念和立黨宗旨的踐行和落實(shí)，是中國共產(chǎn)黨人的行為準(zhǔn)則和政治底線；法律體現(xiàn)中華人民共和國的國家意志，是全體公民的行為底線。中國共產(chǎn)黨人只有依靠嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)才能使自己不同于一般群眾、區(qū)別于其他任何政黨。把黨內(nèi)法規(guī)挺在國家法律前面，共產(chǎn)黨員在自覺地接受黨的規(guī)矩紀(jì)律的約束后，就能更好地接受國家法律的約束。此外還有一個(gè)特殊的情況，對(duì)于普通群眾來說是“法無禁止即可為”，而對(duì)于黨員干部來說，還要加上“紀(jì)有規(guī)定不可為”。推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，黨員干部要切實(shí)把黨內(nèi)法規(guī)挺在國家法律前面，才能立于黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的最前沿。

■黨內(nèi)法規(guī)的法治有力地保障了國家法律的法治

雖然黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系共同構(gòu)成了社會(huì)主義法治體系，但不等于二者是獨(dú)自的、分開的、毫不相干的。全面推進(jìn)依法治國必須充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國家法律的保障作用。有人認(rèn)為，黨規(guī)黨紀(jì)強(qiáng)調(diào)多了，法律法規(guī)就會(huì)被弱化。事實(shí)上，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅不會(huì)削弱國家法律的權(quán)威，反而有利于國家法律實(shí)施，二者相輔相成、相互促進(jìn)。黨制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；黨又領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)秩序，為公民、法人和其他組織提供活動(dòng)依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質(zhì)上是一致的。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得好，法律法規(guī)能得到較好遵守，法治建設(shè)就能順利推進(jìn)；如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得不好，法律法規(guī)的權(quán)威也就樹立不起來，依法治國也就無法實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)中已有事例說明，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的制定工作盡管在主體、程序等方面有很大差別，但由于規(guī)范對(duì)象在事實(shí)上具有一定的載體的同一性，使得黨和國家可以共同制定一些法規(guī)制度。例如，2013年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》。這個(gè)聯(lián)合發(fā)布的條例，就是聯(lián)合制定。黨政聯(lián)合發(fā)文不僅是可行的，也是必要的。這種聯(lián)合立法的做法，在當(dāng)代中國有利于高效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這一做法啟示我們，只要黨政雙方都認(rèn)為有必要，就應(yīng)當(dāng)聯(lián)合起來推進(jìn)制度規(guī)范。當(dāng)前，對(duì)于中國大量的公共治理問題，比如環(huán)境污染、公共安全等問題，不僅政府責(zé)無旁貸，執(zhí)政黨也負(fù)有重要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、改革攻堅(jiān)期，各種矛盾突出，在公民的道德水平還有待提高的情況下，一些社會(huì)領(lǐng)域事實(shí)上存在立法落后甚至是盲區(qū)的問題。而國家立法是一件非常嚴(yán)肅和需要耗費(fèi)巨大精力和時(shí)間的事情，在這些亟須規(guī)范的領(lǐng)域，在憲法框架內(nèi)遵循憲法和法律基本原則、基本精神制定一些相對(duì)靈活的黨內(nèi)法規(guī)，由此來約束黨組織和黨員行為，規(guī)范國家機(jī)關(guān)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，可以起到對(duì)全社會(huì)的示范作用，同時(shí)為國家立法提供重要實(shí)踐參考依據(jù)，在今后條件成熟時(shí)轉(zhuǎn)化為國家法律，做到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的有效銜接，從而能夠有力地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國家法律的保障作用。

（作者為國家行政學(xué)院一級(jí)教授。供圖：關(guān)河）