三、黨內(nèi)法規(guī)的法治特點

十八大以來，中國共產(chǎn)黨抓緊制定黨內(nèi)法規(guī)。2014年黨的十八屆四中全會《決定》提出，“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。與過去明顯不同的是，現(xiàn)在，中國共產(chǎn)黨把加強建設(shè)和完善黨內(nèi)法規(guī)制度提升到構(gòu)建法治體系的高度，這就是《決定》提出的建設(shè)中國特色社會主義法治體系，在中國特色社會主義法治體系中包含著五大體系，即：完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。那么，這體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)怎樣的法治特點呢？

首先，黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。“法治”的概念大于“法制”和“法律”，因此，中國特色社會主義法治體系既可以包含國家法律體系，也能夠包含黨內(nèi)法規(guī)體系。同時還要理解到，黨內(nèi)法規(guī)雖然不是國家法制、國家法律，但如果從法是一種組織化的行為規(guī)則，法在本質(zhì)上要靠組織成員的內(nèi)心認(rèn)同，法本身具有公共性、規(guī)范性、普遍適用性等特征來看，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)也具有這樣的共同特征。黨內(nèi)法規(guī)反映了黨員和黨組織的意志，具有了在黨內(nèi)實行的公共性、規(guī)范性、普遍適用性。而中國共產(chǎn)黨又處于執(zhí)政地位，代表著國家的利益、人民的利益，這樣的公共性、規(guī)范性、普遍適用性雖然只在黨內(nèi)實行，自然也能夠得到國家和人民的認(rèn)可。因此，習(xí)總書記在關(guān)于十八屆四中全會《決定》的說明中指出：新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政。這說明，建設(shè)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家，沒有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是不可能完成的，而沒有依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的依規(guī)治黨，就沒有依據(jù)憲法和其他國家法律的依法治國，在中國特色社會主義法治體系之中完全應(yīng)當(dāng)包含黨內(nèi)法規(guī)體系。

當(dāng)代中國，在推進中國特色社會主義法治建設(shè)中，為了保持黨的先進性和純潔性，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力，需要黨內(nèi)法規(guī)、依規(guī)治黨；為了構(gòu)建和諧社會，建設(shè)社會主義法治國家，需要國家法律、依法治國。黨內(nèi)法規(guī)、依規(guī)治黨和國家法律、依法治國，要“兩手”抓，并且“兩手”都要硬。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，都是國家治理所需要的，是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。如同國家法律必須通過法律的實施才能體現(xiàn)它的生命和價值一樣，黨內(nèi)法規(guī)的生命力也在于它的實施，在于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的提高，這必然要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部切實領(lǐng)會法治精神，帶頭遵守法律和黨內(nèi)法規(guī)，帶頭依法辦事。不僅要自覺學(xué)法、尊法、守法，提高法治思維水平和能力，運用法治方式深化改革、推動發(fā)展，也要切實改變“權(quán)力迷戀”和“大包大攬”的情況，將執(zhí)政履職思路徹底轉(zhuǎn)到法治軌道上來。從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，黨員干部要自覺運用黨內(nèi)法規(guī)體系把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處。

其次，黨內(nèi)法規(guī)的法治不同于國家法律的法治。雖然國家法律、黨內(nèi)法規(guī)的制定及其實施、監(jiān)督、保障共同構(gòu)成了社會主義法治體系，但在這個法治體系中，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的法治情況又有著嚴(yán)格的界限和區(qū)別，因此，不可將黨規(guī)與國法相混同，更不能用黨規(guī)來代替國法。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的不同在于：一是性質(zhì)不同，黨內(nèi)法規(guī)按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》指的是，“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”，它是黨的自身管理；而國家法律，不僅由國家制定，還由國家法治機關(guān)保證實施，它是國家的全體公民和組織都要遵守的行為規(guī)范體系，是包含了黨員和黨組織在內(nèi)的國家治理。二是適用對象不同，黨內(nèi)法規(guī)的適用對象是黨員和黨的組織，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第四十條規(guī)定：“各級黨委、紀(jì)委應(yīng)當(dāng)按照本條例規(guī)定切實履行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮監(jiān)督作用”的規(guī)定，保證其運行實施的是各級黨委和紀(jì)委，而對黨員的懲處根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定僅限于警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍五種，是基于黨員的政治身份作出的決定，主要涉及政治理想、信念、信仰方面，不涉及黨員的公民權(quán)利；而國家法律的適用對象是全國的公民和組織，對于公民的犯罪、違法、侵權(quán)等行為，會施以不同的懲罰方式，以維護正常、穩(wěn)定的社會秩序。法律的懲罰是有形的，可以限制人身自由、剝奪財產(chǎn)、剝奪政治權(quán)利，甚至判處死刑，這些都是黨內(nèi)法規(guī)的處置所不具有的。三是制定過程不同，黨內(nèi)法規(guī)因其制定主體是黨的組織，雖然其制定也有一定的程序，但一般會根據(jù)社會的發(fā)展實際以及黨內(nèi)出現(xiàn)的新情況新問題及時地做出調(diào)整，具有靈活性，且文本形式和內(nèi)容可繁可簡，可以是具體的也可以是原則性的，例如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，向全黨提出了廉潔自律要求，行文上全篇共8條僅112字，并且都是原則性的規(guī)定；而法律的制定和修改有著更加嚴(yán)格的規(guī)定，對法律的立、改、廢、釋屬于國家立法行為，由國家權(quán)力機關(guān)來行使。從實踐看，這一過程通常需要經(jīng)過漫長的復(fù)雜的程序和充分的調(diào)研，需要征求社會各方面以及不同階層、地域等群體的意見，需要經(jīng)過幾年甚至是十幾年、幾十年的時間，例如，我國民法典的制定從提出到現(xiàn)在仍未出臺就是很好的例證。

黨內(nèi)法規(guī)的法治不同于國家法律的法治的特點，可以用“一高一嚴(yán)”來表達(dá)。“高”，即國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)；“嚴(yán)”，即黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，這個“高”指國家法律是所有公民的行為規(guī)范。在現(xiàn)代法治國家，法律對于整個國家而言具有基礎(chǔ)性作用，全體公民都必須要遵守法律規(guī)定。作為黨員，首先是國家公民，不能突破和違反法律的規(guī)定，并且還要帶頭模范地遵守國家法律法規(guī)，這是黨章規(guī)定的黨員義務(wù)。作為國家根本大法的憲法，是一切制度的根基，任何組織和個人，都必須遵守憲法規(guī)定，堅持和貫徹憲法確立的原則。依據(jù)憲法制定的法律法規(guī)是全體人民意志的體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)必須與憲法法律相一致，不能相沖突。黨依法執(zhí)政，“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，黨內(nèi)法規(guī)著眼于全體黨員，體現(xiàn)黨的主張，規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為，保證著黨的理想信念宗旨，是黨員的行為準(zhǔn)則，而這個行為準(zhǔn)則自然也是以不能違反國家法律為最高準(zhǔn)則的。任何一個中國共產(chǎn)黨黨員都不是“特殊黨員”，不可能享有破壞國家法律規(guī)定的“特權(quán)”。

黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，這個“嚴(yán)”是由中國共產(chǎn)黨的先鋒隊性質(zhì)決定的，也是黨的歷史地位和使命決定的。黨的歷史使命越光榮，奮斗目標(biāo)越宏偉，執(zhí)政環(huán)境越復(fù)雜，越需要黨煉就百毒不侵的金剛之身，越需要鞏固黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，越需要全面從嚴(yán)治黨。黨規(guī)之所以“嚴(yán)”，是因為黨規(guī)的適用對象是黨組織和黨員，而共產(chǎn)黨員是普通人民群眾中的先進分子，黨規(guī)黨紀(jì)對黨員的要求自然要比國家法律對普通公民的要求來的更嚴(yán)。這個“嚴(yán)”，既體現(xiàn)在黨的各種具體規(guī)章制度的內(nèi)容上，也體現(xiàn)在要求黨員模范地遵守國家法律。如果不能遵守黨的規(guī)章制度，那么，一個人就不可能成為黨員，黨組織也就降格為一般社會團體，黨的先進性和純潔性都無從談起。

黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，指的是黨內(nèi)法規(guī)對黨的組織和黨員的要求更嚴(yán)格，而非指的是對違犯國家法律的黨員和非黨員在定罪量刑上的不一致。在黨內(nèi)法規(guī)上對黨員做出更嚴(yán)格要求的規(guī)定，這既符合黨的宗旨，也符合人民大眾對黨員、對黨的期望。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律的例子很多。比如，《中國共產(chǎn)黨章程》對黨員的要求比法律對公民的要求要嚴(yán)格得多，黨員必須吃苦在前，享受在后，克已奉公，多做貢獻；黨員必須在一切困難和危險的時刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲，等等?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》對黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部的要求也比《中華人民共和國公務(wù)員法》對一般公務(wù)員的要求要嚴(yán)格得多，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須立志改革開放，獻身現(xiàn)代化事業(yè)，在社會主義建設(shè)中艱苦創(chuàng)業(yè)；黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須勤政為民，以身作則，講黨性、重品行、作表率，做到自重、自省、自警、自勵，等等。

既然黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，就要求把黨內(nèi)法規(guī)挺在國家法律之前。這是因為，中國共產(chǎn)黨是中國工人階級同時是中國人民和中華民族的先鋒隊組織，黨章和所有的黨規(guī)黨紀(jì)是對黨的成員的嚴(yán)格約束，保證著黨的政治理想、執(zhí)政理念和立黨宗旨的踐行和落實，是中國共產(chǎn)黨人的行為準(zhǔn)則和政治底線；法律體現(xiàn)中華人民共和國的國家意志，是全體公民的行為底線。中國共產(chǎn)黨人只有依靠嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)才使自己不同于一般群眾、區(qū)別于其他任何政黨。把黨內(nèi)法規(guī)挺在國家法律前面，共產(chǎn)黨員在自覺地接受黨的規(guī)矩紀(jì)律的約束后，就能更好地接受國家法律的約束。此外還有一個特殊的情況，對于普通群眾來說是“法無禁止即可為”，而對于黨員干部來說，還要加上“紀(jì)有規(guī)定不可為”。推進全面從嚴(yán)治黨，黨員干部要切實把黨內(nèi)法規(guī)挺在國家法律前面，才能立于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的最前沿。

最后，黨內(nèi)法規(guī)的法治有力地保障了國家法律的法治。雖然黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系共同構(gòu)成了社會主義法治體系，但不等于二者是獨自的、分開的、毫不相干的。全面推進依法治國必須充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的保障作用。有人認(rèn)為，黨規(guī)黨紀(jì)強調(diào)多了，法律法規(guī)就會被弱化。事實上，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅不會削弱國家法律的權(quán)威，而且有利于國家法律實施，二者相輔相成、相互促進。黨制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；黨又領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會秩序，為公民、法人和其他組織提供活動依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質(zhì)上是一致的。歷史經(jīng)驗告訴我們，如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得好，法律法規(guī)能得到較好遵守，法治建設(shè)就能順利推進；如果黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不好，法律法規(guī)的權(quán)威也樹立不起來，依法治國也就無法實現(xiàn)。

現(xiàn)實中已有事例說明，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的制定工作盡管主體、程序等方面有很大差別，但由于規(guī)范對象在事實上具有一定的載體的同一性，使得黨和國家可以共同制定一些法規(guī)制度。例如，2013年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》。這個聯(lián)合發(fā)布的條例，就是聯(lián)合制定。黨政聯(lián)合發(fā)文不僅是可行的，也是必要的。這種聯(lián)合立法的做法，在當(dāng)代中國有利于高效地促進經(jīng)濟社會發(fā)展。這一做法啟示我們，只要黨政雙方都認(rèn)為有必要，就應(yīng)當(dāng)聯(lián)合起來推進制度規(guī)范。當(dāng)前，中國有著大量的公共治理問題，比如環(huán)境污染、公共安全等問題，不僅政府責(zé)無旁貸，執(zhí)政黨也負(fù)有不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期、改革攻堅期，各種矛盾突出，在公民的道德水平還有待提高的情況下，一些社會領(lǐng)域事實上存在立法落后甚至是盲區(qū)的問題。而國家立法是一項非常嚴(yán)肅和需要耗費巨大精力和時間的事情，在這些亟需要規(guī)范的領(lǐng)域，在憲法框架和遵循憲法和法律基本原則、基本精神下制定一些相對靈活的黨內(nèi)法規(guī)，由此來約束黨組織和黨員行為，規(guī)范國家機關(guān)和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，可以起到對全社會的示范作用，同時為國家立法提供重要實踐參考依據(jù)，在今后條件成熟時轉(zhuǎn)化為國家法律，做到了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的有效銜接，從而有力地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的保障作用。

（作者為國家行政學(xué)院一級教授）

原載《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報》2016年第5期