最近，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議決定于今年10月在北京召開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議，并確定將研究全面從嚴(yán)治黨重大問(wèn)題、制定新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則、修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督條例》）等作為會(huì)議主要議程。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是馬克思主義政黨的一貫要求，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)。只有以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障。而實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督，也是中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨實(shí)行民主政治的必然要求。列寧指出，馬克思主義政黨開(kāi)展民主活動(dòng)至少包含三個(gè)方面，即“完全的公開(kāi)性、選舉制和普遍監(jiān)督”。也就是說(shuō)，在這三個(gè)方面中，“監(jiān)督”成為最后的一道關(guān)口和防線。既然黨內(nèi)監(jiān)督如此重要，那么就要下力氣從理論上弄清楚并在實(shí)踐上搞好黨內(nèi)監(jiān)督。

黨內(nèi)監(jiān)督分為專門(mén)性監(jiān)督和一般性監(jiān)督

鄧小平曾明確指出：“對(duì)于共產(chǎn)黨員來(lái)說(shuō)，黨的監(jiān)督是最直接的……黨對(duì)黨員的監(jiān)督要嚴(yán)格一些”。為達(dá)到這樣的目的，必須開(kāi)展黨內(nèi)監(jiān)督。所謂黨內(nèi)監(jiān)督，就是黨在自身的組織架構(gòu)內(nèi)部，各級(jí)組織和黨員、干部依據(jù)黨章和黨的紀(jì)律規(guī)矩，相互間檢查是否遵紀(jì)守規(guī)的工作方式和活動(dòng)方式。通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督，才能保證各級(jí)組織和黨員、干部的行為在任何情況下，都不違背黨的紀(jì)律規(guī)矩并對(duì)違反者根據(jù)實(shí)際情況給予相應(yīng)的處置。

黨內(nèi)監(jiān)督分為專門(mén)性監(jiān)督和一般性監(jiān)督。專門(mén)性監(jiān)督是指由負(fù)責(zé)專職監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。在目前情況下，我們黨負(fù)責(zé)專職監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)如《監(jiān)督條例》所規(guī)定的“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門(mén)機(jī)關(guān)”。黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門(mén)機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)：協(xié)助同級(jí)黨的委員會(huì)組織協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督工作，組織開(kāi)展對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督工作的督促檢查；對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和行使權(quán)力情況進(jìn)行監(jiān)督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件；向同級(jí)黨委和上一級(jí)紀(jì)委報(bào)告黨內(nèi)監(jiān)督工作情況，提出建議，依照權(quán)限組織起草、制定有關(guān)規(guī)定和制度，作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定；受理對(duì)黨組織和黨員違犯黨紀(jì)行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員的權(quán)利。

所謂一般性監(jiān)督，是指由黨內(nèi)的全體黨員參與的監(jiān)督工作。中國(guó)共產(chǎn)黨的全體黨員都享有監(jiān)督的權(quán)利，如《監(jiān)督條例》規(guī)定的，黨員在黨內(nèi)監(jiān)督方面的責(zé)任和權(quán)利主要有：及時(shí)向黨組織反映群眾的意見(jiàn)和要求，維護(hù)群眾的正當(dāng)利益；對(duì)黨的決議和政策如有不同意見(jiàn)，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以在黨的會(huì)議上或向黨的組織提出保留，并且可以把自己的意見(jiàn)向黨的上級(jí)組織直至中央反映，但不得公開(kāi)發(fā)表同中央決定相反的意見(jiàn)；在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，勇于揭露和糾正工作中的缺點(diǎn)、錯(cuò)誤；檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀(jì)違法的事實(shí)，同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)；參加黨組織開(kāi)展的評(píng)議黨員領(lǐng)導(dǎo)干部活動(dòng)，發(fā)表意見(jiàn)。一般性監(jiān)督雖不及專門(mén)性監(jiān)督的組織嚴(yán)密性和規(guī)模效應(yīng)性，但自身也具有明顯的不可替代的特點(diǎn)，如更具廣泛性、靈活性、及時(shí)性和經(jīng)常性。

專門(mén)性監(jiān)督是依靠著一般性監(jiān)督，以一般性的監(jiān)督為基礎(chǔ)。以巡視檢查為例，在巡視檢查期間，巡視組可以很好地通過(guò)黨員、干部的舉報(bào)、揭發(fā)等方式，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。反之，一般性監(jiān)督也不能離開(kāi)專門(mén)性監(jiān)督。一般性監(jiān)督所提出來(lái)的問(wèn)題，特別是涉及到違紀(jì)違規(guī)的重大問(wèn)題，不能自行得到解決，必須通過(guò)專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和專門(mén)的監(jiān)督途徑最終才能得到解決，使監(jiān)督獲得確認(rèn)，具有權(quán)威性。黨內(nèi)監(jiān)督，無(wú)論是專門(mén)性監(jiān)督還是一般性監(jiān)督，都要在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行工作部署，開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)。各級(jí)黨委對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，是一種比較特殊的黨內(nèi)監(jiān)督形式。

全面從嚴(yán)治黨推動(dòng)了黨內(nèi)監(jiān)督的改革和發(fā)展

黨的十八大以來(lái)，黨的建設(shè)進(jìn)入了全面從嚴(yán)治黨的新階段。全面從嚴(yán)治黨，要求全面推進(jìn)黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉和制度建設(shè)，這其中哪一個(gè)都少不了要加強(qiáng)和完善黨內(nèi)監(jiān)督的工作和制度建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督的改革和發(fā)展。

其一，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督必須加大黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制的改革和發(fā)展。由于黨內(nèi)監(jiān)督的專門(mén)機(jī)構(gòu)是黨的各級(jí)紀(jì)檢部門(mén)，這里講的黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制的改革和發(fā)展，主要集中于黨的紀(jì)檢體制機(jī)制的改革和發(fā)展。根據(jù)黨章規(guī)定，目前黨的地方各級(jí)紀(jì)委和基層紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，由此產(chǎn)生的體制性障礙主要表現(xiàn)在：紀(jì)委依附于監(jiān)督對(duì)象、無(wú)獨(dú)立權(quán)力體系、地位低下、威懾不強(qiáng)、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、實(shí)效不佳。同時(shí)，地方各級(jí)監(jiān)委會(huì)也要接受同級(jí)黨委和上級(jí)監(jiān)委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，這樣的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”導(dǎo)致同級(jí)紀(jì)委實(shí)際上無(wú)法監(jiān)督同級(jí)黨委。為了改革紀(jì)檢體制機(jī)制的弊端，十八屆三中全會(huì)決定指出，“改革黨的紀(jì)律檢查體制”，“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，變“主要接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)”為“主要接受上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)”，這一變化的實(shí)質(zhì)是加大了紀(jì)檢系統(tǒng)垂直化領(lǐng)導(dǎo)的力度，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性開(kāi)始顯著回升。但這樣的“主要接受上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)”，還僅限于“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”，“各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主”。因此，還有必要繼續(xù)加大改革力度，把保持黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制作為一個(gè)過(guò)渡期，進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)體制。

其二，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督必須落實(shí)黨員主體地位，有效落實(shí)黨員的黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)和權(quán)利。這幾年，在談到黨內(nèi)監(jiān)督乏力時(shí)可以聽(tīng)到這樣一種議論：上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督同級(jí)太軟、下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難、組織監(jiān)督時(shí)間太短、紀(jì)委監(jiān)督為時(shí)太晚。之所以出現(xiàn)這樣的情況，是因?yàn)辄h內(nèi)監(jiān)督如果僅靠組織上和紀(jì)檢部門(mén)的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須有力地借助來(lái)自于全體黨員參與的監(jiān)督。但是目前黨員的監(jiān)督并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，其原因在于黨員主體地位的缺失和黨員監(jiān)督的職責(zé)與權(quán)利的落空。從理論上說(shuō)，黨章和其他相關(guān)條例已經(jīng)規(guī)定了黨員的民主權(quán)利共有18種之多。這些權(quán)利的規(guī)定，奠定了黨員堅(jiān)實(shí)的主體地位，而關(guān)于黨員監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)利的規(guī)定更是直接賦予黨員負(fù)有履行黨內(nèi)監(jiān)督的重大使命。但是問(wèn)題主要存在于實(shí)踐領(lǐng)域，比如黨員自身的民主素質(zhì)不高的問(wèn)題，行使黨員履行監(jiān)督職責(zé)保障機(jī)制不夠完善等等。解決這些問(wèn)題，要在全黨范圍嚴(yán)肅紀(jì)律作風(fēng)，構(gòu)建良好的政治生態(tài)。

其三，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督必須加大權(quán)力監(jiān)督?！侗O(jiān)督條例》指出，“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。”之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)辄h的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人手中掌握著重要的權(quán)力。當(dāng)手中握有重權(quán)，又不受制約監(jiān)督時(shí)，自然就容易出事。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，尤其對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的監(jiān)督，既是黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)重點(diǎn)，也是一個(gè)難點(diǎn)。目前存在的問(wèn)題：一是主要領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力太多、太大，導(dǎo)致了監(jiān)督的難度加大；二是權(quán)力運(yùn)行仍然不夠公開(kāi)、透明，很多關(guān)鍵問(wèn)題尚未作出明確的要求，很大程度上全憑有關(guān)的黨組織和“一把手”的自我理解、自我約束，既可以這樣做，也可以那樣做；三是主要領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的使用，究竟哪些不當(dāng)行為可以被認(rèn)定應(yīng)進(jìn)入監(jiān)督和責(zé)任追究的范圍、啟動(dòng)和進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究的具體程序是什么等問(wèn)題，也有待于進(jìn)一步弄清楚。為了進(jìn)行有效的監(jiān)督制約和責(zé)任追究，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的分權(quán)、限權(quán)，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，并把關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的原則規(guī)定具體化、細(xì)致化，達(dá)到實(shí)用的程度。

搞好黨內(nèi)監(jiān)督必須貫徹落實(shí)五個(gè)基本原則

要搞好黨內(nèi)監(jiān)督，在實(shí)行專門(mén)性監(jiān)督和一般性監(jiān)督的過(guò)程中，不但需要加強(qiáng)各級(jí)黨委對(duì)各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)，而且必須認(rèn)真貫徹落實(shí)以下原則。

一是黨務(wù)公開(kāi)原則。黨章規(guī)定，“黨的各級(jí)組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)，使黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與。”黨務(wù)公開(kāi)原則是實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的先決條件，這是因?yàn)椋绻麤](méi)有黨務(wù)公開(kāi)，黨內(nèi)同志無(wú)從了解黨的活動(dòng)情況，當(dāng)然也就無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督工作。黨務(wù)公開(kāi)主要包括七個(gè)方面的公開(kāi)：公開(kāi)黨組織決議、決定及執(zhí)行情況，公開(kāi)黨的思想建設(shè)情況，公開(kāi)黨的組織管理情況，公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)情況，公開(kāi)干部選任和管理情況，公開(kāi)聯(lián)系和服務(wù)黨員、群眾情況，公開(kāi)黨風(fēng)廉政建設(shè)情況。

二是黨內(nèi)民主原則。黨內(nèi)民主可以使黨員和黨組織的意愿、主張得到充分的表達(dá)，積極性、創(chuàng)造性得到充分的發(fā)揮。黨內(nèi)民主由四大內(nèi)容組成：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其中，黨內(nèi)監(jiān)督屬于民主監(jiān)督的范疇，本身就構(gòu)成黨內(nèi)民主不可分割的一部分。正因?yàn)橛辛它h內(nèi)民主原則這個(gè)基礎(chǔ)條件，黨內(nèi)監(jiān)督才會(huì)對(duì)其他的三大內(nèi)容起到支撐保障的作用。黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)于黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和干部都應(yīng)由選舉產(chǎn)生的民主選舉制度，黨內(nèi)討論和決定問(wèn)題實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策制度，黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合、黨員群眾廣泛參與的民主管理制度，都發(fā)揮了督促推動(dòng)的作用。

三是黨內(nèi)平等原則。黨章規(guī)定，“在黨的紀(jì)律面前人人平等。加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。”黨內(nèi)平等原則是實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的基本條件，它表明中國(guó)共產(chǎn)黨所有的黨員不論其職位高低、權(quán)力大小，一律都是平等的，意味著黨內(nèi)沒(méi)有特殊的、可以不受監(jiān)督的黨員?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定：堅(jiān)持黨員在黨紀(jì)面前人人平等的原則；黨內(nèi)不允許有任何不受紀(jì)律約束的黨組織和黨員；凡是違犯黨紀(jì)的行為，都必須受到追究；應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分的，必須給予相應(yīng)的處分。這就是說(shuō)，不管是誰(shuí)，如果違紀(jì)違規(guī)，都要受到公正平等的處置。

四是黨員權(quán)利原則?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定，黨員有權(quán)以口頭或者書(shū)面方式對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)、本單位的黨組織、上級(jí)黨組織直至中央的各方面工作提出建議和倡議；有權(quán)在黨的會(huì)議上以口頭或者書(shū)面方式有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員；有權(quán)向黨組織負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員的違法違紀(jì)事實(shí)；有權(quán)向所在黨組織或者上級(jí)黨組織提出處分有違法違紀(jì)行為黨員的要求；有權(quán)向所在黨組織或者上級(jí)黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求。這些規(guī)定表明，黨員權(quán)利原則是實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的根本條件。

五是依規(guī)治黨原則。早在1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)上所作的報(bào)告中就指出：為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。這里毛澤東首提“黨內(nèi)法規(guī)”，把黨的紀(jì)律納入法規(guī)，強(qiáng)調(diào)紀(jì)律的嚴(yán)肅性、嚴(yán)格性，確立了黨的建設(shè)的法治原則。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，依規(guī)治黨，創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的法治精神。依規(guī)治黨原則是黨內(nèi)監(jiān)督的合法性條件，為推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督確定了準(zhǔn)繩和正確的方位。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院一級(jí)教授）