最近,中共中央政治局召開會議決定于今年10月在北京召開中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議,并確定將研究全面從嚴(yán)治黨重大問題、制定新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則、修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(以下簡稱《監(jiān)督條例》)等作為會議主要議程。加強黨內(nèi)監(jiān)督是馬克思主義政黨的一貫要求,是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。只有以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系,才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力制度保障。而實行黨內(nèi)監(jiān)督,也是中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨實行民主政治的必然要求。列寧指出,馬克思主義政黨開展民主活動至少包含三個方面,即“完全的公開性、選舉制和普遍監(jiān)督”。也就是說,在這三個方面中,“監(jiān)督”成為最后的一道關(guān)口和防線。既然黨內(nèi)監(jiān)督如此重要,那么就要下力氣從理論上弄清楚并在實踐上搞好黨內(nèi)監(jiān)督。
■黨內(nèi)監(jiān)督分為專門性監(jiān)督和一般性監(jiān)督
鄧小平曾明確指出:“對于共產(chǎn)黨員來說,黨的監(jiān)督是最直接的……黨對黨員的監(jiān)督要嚴(yán)格一些”。為達到這樣的目的,必須開展黨內(nèi)監(jiān)督。所謂黨內(nèi)監(jiān)督,就是黨在自身的組織架構(gòu)內(nèi)部,各級組織和黨員、干部依據(jù)黨章和黨的紀(jì)律規(guī)矩,相互間檢查是否遵紀(jì)守規(guī)的工作方式和活動方式。通過黨內(nèi)監(jiān)督,才能保證各級組織和黨員、干部的行為在任何情況下,都不違背黨的紀(jì)律規(guī)矩并對違反者根據(jù)實際情況給予相應(yīng)的處置。
黨內(nèi)監(jiān)督分為專門性監(jiān)督和一般性監(jiān)督。專門性監(jiān)督是指由負(fù)責(zé)專職監(jiān)督工作的機構(gòu)來進行。在目前情況下,我們黨負(fù)責(zé)專職監(jiān)督工作的機構(gòu)如《監(jiān)督條例》所規(guī)定的“黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)”。黨的各級紀(jì)律檢查委員會作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān),主要負(fù)責(zé):協(xié)助同級黨的委員會組織協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督工作,組織開展對黨內(nèi)監(jiān)督工作的督促檢查;對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和行使權(quán)力情況進行監(jiān)督;檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件;向同級黨委和上一級紀(jì)委報告黨內(nèi)監(jiān)督工作情況,提出建議,依照權(quán)限組織起草、制定有關(guān)規(guī)定和制度,作出關(guān)于維護黨紀(jì)的決定;受理對黨組織和黨員違犯黨紀(jì)行為的檢舉和黨員的控告、申訴,保障黨員的權(quán)利。
所謂一般性監(jiān)督,是指由黨內(nèi)的全體黨員參與的監(jiān)督工作。中國共產(chǎn)黨的全體黨員都享有監(jiān)督的權(quán)利,如《監(jiān)督條例》規(guī)定的,黨員在黨內(nèi)監(jiān)督方面的責(zé)任和權(quán)利主要有:及時向黨組織反映群眾的意見和要求,維護群眾的正當(dāng)利益;對黨的決議和政策如有不同意見,在堅決執(zhí)行的前提下,可以在黨的會議上或向黨的組織提出保留,并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央反映,但不得公開發(fā)表同中央決定相反的意見;在黨的會議上有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員,勇于揭露和糾正工作中的缺點、錯誤;檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀(jì)違法的事實,同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭;參加黨組織開展的評議黨員領(lǐng)導(dǎo)干部活動,發(fā)表意見。一般性監(jiān)督雖不及專門性監(jiān)督的組織嚴(yán)密性和規(guī)模效應(yīng)性,但自身也具有明顯的不可替代的特點,如更具廣泛性、靈活性、及時性和經(jīng)常性。
專門性監(jiān)督是依靠著一般性監(jiān)督,以一般性的監(jiān)督為基礎(chǔ)。以巡視檢查為例,在巡視檢查期間,巡視組可以很好地通過黨員、干部的舉報、揭發(fā)等方式,發(fā)現(xiàn)問題,解決問題。反之,一般性監(jiān)督也不能離開專門性監(jiān)督。一般性監(jiān)督所提出來的問題,特別是涉及到違紀(jì)違規(guī)的重大問題,不能自行得到解決,必須通過專門的監(jiān)督機構(gòu)和專門的監(jiān)督途徑最終才能得到解決,使監(jiān)督獲得確認(rèn),具有權(quán)威性。黨內(nèi)監(jiān)督,無論是專門性監(jiān)督還是一般性監(jiān)督,都要在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下,進行工作部署,開展監(jiān)督活動。各級黨委對黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo),是一種比較特殊的黨內(nèi)監(jiān)督形式。
■全面從嚴(yán)治黨推動了黨內(nèi)監(jiān)督的改革和發(fā)展
黨的十八大以來,黨的建設(shè)進入了全面從嚴(yán)治黨的新階段。全面從嚴(yán)治黨,要求全面推進黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉和制度建設(shè),這其中哪一個都少不了要加強和完善黨內(nèi)監(jiān)督的工作和制度建設(shè),進一步推動黨內(nèi)監(jiān)督的改革和發(fā)展。
其一,推進黨內(nèi)監(jiān)督必須加大黨內(nèi)監(jiān)督體制機制的改革和發(fā)展。由于黨內(nèi)監(jiān)督的專門機構(gòu)是黨的各級紀(jì)檢部門,這里講的黨內(nèi)監(jiān)督體制機制的改革和發(fā)展,主要集中于黨的紀(jì)檢體制機制的改革和發(fā)展。根據(jù)黨章規(guī)定,目前黨的地方各級紀(jì)委和基層紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作,由此產(chǎn)生的體制性障礙主要表現(xiàn)在:紀(jì)委依附于監(jiān)督對象、無獨立權(quán)力體系、地位低下、威懾不強、運轉(zhuǎn)不暢、實效不佳。同時,地方各級監(jiān)委會也要接受同級黨委和上級監(jiān)委會的領(lǐng)導(dǎo),這樣的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”導(dǎo)致同級紀(jì)委實際上無法監(jiān)督同級黨委。為了改革紀(jì)檢體制機制的弊端,十八屆三中全會決定指出,“改革黨的紀(jì)律檢查體制”,“推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”,變“主要接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)”為“主要接受上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)”,這一變化的實質(zhì)是加大了紀(jì)檢系統(tǒng)垂直化領(lǐng)導(dǎo)的力度,紀(jì)檢機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性開始顯著回升。但這樣的“主要接受上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)”,還僅限于“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”,“各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”。因此,還有必要繼續(xù)加大改革力度,把保持黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制作為一個過渡期,進一步完善領(lǐng)導(dǎo)體制。
其二,推進黨內(nèi)監(jiān)督必須落實黨員主體地位,有效落實黨員的黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)和權(quán)利。這幾年,在談到黨內(nèi)監(jiān)督乏力時可以聽到這樣一種議論:上級監(jiān)督下級太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督同級太軟、下級監(jiān)督上級太難、組織監(jiān)督時間太短、紀(jì)委監(jiān)督為時太晚。之所以出現(xiàn)這樣的情況,是因為黨內(nèi)監(jiān)督如果僅靠組織上和紀(jì)檢部門的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還必須有力地借助來自于全體黨員參與的監(jiān)督。但是目前黨員的監(jiān)督并沒有發(fā)揮應(yīng)有作用,其原因在于黨員主體地位的缺失和黨員監(jiān)督的職責(zé)與權(quán)利的落空。從理論上說,黨章和其他相關(guān)條例已經(jīng)規(guī)定了黨員的民主權(quán)利共有18種之多。這些權(quán)利的規(guī)定,奠定了黨員堅實的主體地位,而關(guān)于黨員監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)利的規(guī)定更是直接賦予黨員負(fù)有履行黨內(nèi)監(jiān)督的重大使命。但是問題主要存在于實踐領(lǐng)域,比如黨員自身的民主素質(zhì)不高的問題,行使黨員履行監(jiān)督職責(zé)保障機制不夠完善等等。解決這些問題,要在全黨范圍嚴(yán)肅紀(jì)律作風(fēng),構(gòu)建良好的政治生態(tài)。
其三,推進黨內(nèi)監(jiān)督必須加大權(quán)力監(jiān)督。《監(jiān)督條例》指出,“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。”之所以這樣規(guī)定,是因為黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人手中掌握著重要的權(quán)力。當(dāng)手中握有重權(quán),又不受制約監(jiān)督時,自然就容易出事。對權(quán)力的監(jiān)督,尤其對主要領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的監(jiān)督,既是黨內(nèi)監(jiān)督的一個重點,也是一個難點。目前存在的問題:一是主要領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力太多、太大,導(dǎo)致了監(jiān)督的難度加大;二是權(quán)力運行仍然不夠公開、透明,很多關(guān)鍵問題尚未作出明確的要求,很大程度上全憑有關(guān)的黨組織和“一把手”的自我理解、自我約束,既可以這樣做,也可以那樣做;三是主要領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的使用,究竟哪些不當(dāng)行為可以被認(rèn)定應(yīng)進入監(jiān)督和責(zé)任追究的范圍、啟動和進行監(jiān)督和責(zé)任追究的具體程序是什么等問題,也有待于進一步弄清楚。為了進行有效的監(jiān)督制約和責(zé)任追究,必須對權(quán)力進行科學(xué)的分權(quán)、限權(quán),建立權(quán)力清單、責(zé)任清單制度,并把關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的原則規(guī)定具體化、細(xì)致化,達到實用的程度。
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