什么是城市？什么是鄉(xiāng)村？如果對(duì)這兩個(gè)概念只有模糊的把握，又何以保證涉及城鄉(xiāng)政策的指向性？我國(guó)目前界定城鄉(xiāng)的標(biāo)準(zhǔn)比較含混，給相關(guān)政策的制定及政策操作帶來不少問題。鑒于城鄉(xiāng)概念模糊所引起的諸多政策操作難題，確定城鄉(xiāng)概念的現(xiàn)實(shí)意義重大。

國(guó)際上并沒有成熟的、被人們普遍認(rèn)可的城鄉(xiāng)界定準(zhǔn)則，但這不是說在區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理中，沒有城鄉(xiāng)概念。如果概念的模糊不妨礙政策操作，人們可能不去自找麻煩去界定政策術(shù)語。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)人口少，城鄉(xiāng)分野比較清楚，針對(duì)農(nóng)村人口的專業(yè)農(nóng)民與非農(nóng)民的分類區(qū)別政策，可以直接按人口的職業(yè)性質(zhì)去操作，不必將基本政策劃分為城市政策與農(nóng)村政策兩個(gè)類別，更不必有“三農(nóng)”這樣的模糊概念。在大量的涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的法律文件中，需要區(qū)別城市與農(nóng)村的情形并不重要。甚至在他們的官方統(tǒng)計(jì)中，也只有很不重要的篇幅單獨(dú)涉及農(nóng)村情況。盡管如此，歐美國(guó)家涉及城市設(shè)立、城鄉(xiāng)劃界的理論與政策還是值得我們注意。

城市設(shè)置的自治制度基礎(chǔ)

在西方當(dāng)代法制國(guó)家，自治原則被普遍實(shí)行。自治原則的要素，一是只要私人及私人機(jī)構(gòu)能處理的事務(wù)，包括某些公共事務(wù)，最大限度地允許其自己處理。二是在向下包括的國(guó)家及各級(jí)地方治理系統(tǒng)中，公共事務(wù)最大限度地交由下一層級(jí)的公共機(jī)構(gòu)或地方政府處理，只有不得不由上一級(jí)公共機(jī)構(gòu)或政府辦理的事務(wù)，才由它們辦理。三是任何一級(jí)立法機(jī)構(gòu)都具有立法權(quán)。四是不論什么層級(jí)的政府，在法律面前一律平等;下級(jí)立法機(jī)構(gòu)制定法律只要不違反上位法，就具有合法性。上級(jí)政府也必須遵守下級(jí)政府制定的法律，除非經(jīng)由憲法法院或上級(jí)法院裁定下級(jí)立法機(jī)構(gòu)制定的法律不具效力。五是能不設(shè)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的小型社區(qū)，盡可能不設(shè)公共機(jī)構(gòu)。

西方現(xiàn)代法制國(guó)家一般不對(duì)城市的最小人口規(guī)模做出法律界定，但這不等于任意小的居民點(diǎn)會(huì)被當(dāng)成一個(gè)城市。筆者訪問美國(guó)衣阿華州時(shí)曾了解到一個(gè)很有意思的情況。該州規(guī)定，如果一個(gè)居民點(diǎn)的居民全體同意設(shè)立具有法人社團(tuán)性質(zhì)的共同體，且基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，又經(jīng)過州議會(huì)同意，法人團(tuán)體的地位便得到允準(zhǔn)。這個(gè)社團(tuán)的法律地位與城市相當(dāng)。曾有一個(gè)人口較多的家庭向州議會(huì)申報(bào)這種法律地位，但沒有得到允準(zhǔn)。應(yīng)該說在絕大多數(shù)情況下，一定數(shù)量的居民群體不會(huì)隨意提出設(shè)立城市的要求，特別是居住分散的群體不會(huì)提出這種要求，原因應(yīng)該是與城市設(shè)立以后的稅負(fù)增加有關(guān)。

人口稠密區(qū)概念

國(guó)際上關(guān)于人口分布的討論中，有一個(gè)“人口稠密區(qū)”概念。如果人口總計(jì)5000人以上，且1平方公里面積上的人口密度超過4000人，即算作人口稠密區(qū)。在人口分布研究中，這個(gè)概念已經(jīng)具有研究的可操作性。不論一個(gè)居民區(qū)是否擁有社團(tuán)或城市的法律地位，符合這個(gè)要求的居民點(diǎn)，如果與毗鄰的類似居民區(qū)在空間上有一定分離度，這個(gè)居民點(diǎn)就可以被看作小型城市。從歐美國(guó)家的人口分布情況看，即使是這種小城市，也不可能太多。

美國(guó)各州對(duì)城市沒有統(tǒng)一定義，而聯(lián)邦政府的統(tǒng)計(jì)部門也是從人口集中度來區(qū)別城市與鄉(xiāng)村。它的規(guī)定是將總量超過3000人，且人口聚落區(qū)的核心區(qū)1平方英里(約2.6平方公里)人口達(dá)到2500人以上的區(qū)域看作城市。