“善治”在管理主體上強(qiáng)調(diào)公眾參與，特別注重推進(jìn)多元主體共治

傳統(tǒng)行政管理的管理主體是單一的，就是政府及其主管部門。而善治的治理主體是多元的，不是政府及其主管部門單打獨(dú)斗，而是組織和動(dòng)員廣大的社會(huì)力量，如行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層自治組織、社區(qū)組織、志愿者組織，以及由管理相對(duì)人自己組建起來的組織，參與到治理中來。多元治理的優(yōu)勢是多方面的：一是有利于調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)公眾的積極性，以創(chuàng)建最優(yōu)的治理環(huán)境，找到和推進(jìn)最優(yōu)的治理方案；二是有利于最大限度調(diào)動(dòng)管理相對(duì)人的積極性，以最大限度地消除執(zhí)法阻力，在管理相對(duì)人參與治理的條件下，管理相對(duì)人不再是消極的管理對(duì)象，他們同時(shí)是治理主體。作為管理相對(duì)人，他們關(guān)注維權(quán)；作為治理主體，他們要履行治理責(zé)任，要兼顧個(gè)人利益與公共利益；三是有利于防止行政執(zhí)法主體任性、恣意、濫權(quán)和侵權(quán)。在多元主體的參與下，行政執(zhí)法主體任性、恣意、濫權(quán)和侵權(quán)即使不是不可能，也是極為困難的，從而可以避免許多社會(huì)矛盾的激化，防止相應(yīng)群體性事件的發(fā)生。

“善治”在管理方式上強(qiáng)調(diào)聽取管理相對(duì)人意見，與管理相對(duì)人協(xié)商，選擇既能達(dá)到管理目標(biāo)，又對(duì)管理相對(duì)人權(quán)益損害最小的解決問題方案

“善治”的管理方式要求在執(zhí)法中貫徹行政法的兩項(xiàng)基本原則：一是正當(dāng)法律程序原則；二是比例原則。這里主要說明第一個(gè)原則。傳統(tǒng)正當(dāng)法律程序原則要求行政主體在對(duì)管理相對(duì)人做出不利行政行為時(shí)，必須向相對(duì)人說明理由，聽取相對(duì)人的陳述、申辯，現(xiàn)代正當(dāng)法律程序原則更進(jìn)一步要求行政主體對(duì)管理相對(duì)人做出任何行政行為，都必須與管理相對(duì)人協(xié)商，共同探討行為方案，甚至由雙方簽訂合同、協(xié)議，確定雙方各自的權(quán)利、義務(wù)。這與傳統(tǒng)的行政管理“命令-服從”原則比較，其有更多的柔性，更多地體現(xiàn)和尊重管理相對(duì)人的人格尊嚴(yán)，使管理相對(duì)人有更多的獲得感，從而使執(zhí)法能更順利，產(chǎn)生更好的實(shí)效。

“善治”在管理手段上強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治、注重硬軟法兼治

法治在很大程度上是規(guī)則之治。無論對(duì)于執(zhí)法主體、執(zhí)法實(shí)施人員，還是對(duì)于管理相對(duì)人，都必須通過規(guī)則明確其行為規(guī)范，就執(zhí)法主體來說，必須通過法律、法規(guī)明確其職權(quán)、職責(zé)并公示其權(quán)力清單、責(zé)任清單，使之“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不得為，法定職權(quán)職責(zé)依法（法定條件、標(biāo)準(zhǔn)、要求、程序）為”；就執(zhí)法實(shí)施人員來說，必須通過法律、法規(guī)明確其執(zhí)法資格、條件、權(quán)利、義務(wù)，使之既敢于執(zhí)法（法律賦予其人身、職業(yè)、福利、待遇的保障），又不恣意、濫權(quán)（法律以嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制制約）；就管理相對(duì)人來說，必須通過法律、法規(guī)明確其行為的“負(fù)面清單”；凡是其不能實(shí)施的行為，不能進(jìn)入的領(lǐng)域，均以法律、法規(guī)或規(guī)章明令禁止，使之既敢于創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新（法律以法定救濟(jì)途徑保障），又不超越法定邊界，侵害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益（法律以行政處罰、行政強(qiáng)制等責(zé)任機(jī)制制約）。當(dāng)然，現(xiàn)代社會(huì)的規(guī)則之治，不僅包括硬法（法律、法規(guī)、規(guī)章等）之治，也包括軟法（市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、國體章程等）。“善治”是硬軟法兼治之治。

綜上，筆者的結(jié)論是：破解城管執(zhí)法難需要“善治”，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)和必須堅(jiān)持“善治”。

（作者為北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）