中國提出建立國家公園體制已兩年有余，其中，關于國家公園是否收費的問題成為公眾關心的熱點。有人主張，國家公園是全民所有的公共資源，應當充分體現其公益性，完全免費。也有人認為，國家公園是旅游的金字招牌，建設、運營和管理都有成本，應該收費。筆者以為，能否做到完全免費或者如何收費，需要從國家公園的公益性和整體功能講起……

國家公園具有生態(tài)公益性

盡管對于國家公園，社會上有不同理解，但目前在國家層面的建設思路已經逐漸清晰——國家公園是國家所有、全民共享、世代傳承的生態(tài)資源。

作為一個受特別保護的自然地理空間，國家公園旨在保護重要的生態(tài)系統和生態(tài)過程，保存生物多樣性，發(fā)揮生態(tài)服務功能，為人民大眾提供生態(tài)安全屏障。其公益性就如同陽光、空氣和水，每個人都能直接或間接感受到，并擁有同等的參與體驗機會。因此，國家公園并非一般意義上的公園，建立國家公園的目的不是旅游開發(fā)，不能以經濟效益為主。

國家公園保存了典型的自然景觀和文化資源，為人們欣賞和體驗自然之美提供了機會，還可以培養(yǎng)人們的環(huán)境意識，增強愛國情懷，因此，在不損害自然生態(tài)系統的前提下，可以適度開展科研教育和自然觀光活動。不過，一切應以保護為前提，當利用有可能損害保護功能的發(fā)揮時，要從屬于保護，降低其利用程度——也就是說，保護的目的是世代永續(xù)利用，而利用的方式是資源的非消耗性和環(huán)境的非損傷性。

國家公園多種功能的發(fā)揮是通過內部的功能分區(qū)和區(qū)別化的管理措施來實現的。嚴格保護區(qū)和生態(tài)保育區(qū)應實行嚴格的保護管理，謝絕訪客進入，不存在收費問題；游憩展示區(qū)和傳統利用區(qū)允許有限的人為活動，為人們提供體驗自然的服務。故討論國家公園收費與否的問題，只限定在游憩展示區(qū)和傳統利用區(qū)。

國家公園收費是通行做法

雖然使用自然環(huán)境本身不需要付費，但維護環(huán)境卻需要付出成本，特別是國家公園這樣的優(yōu)質自然生態(tài)環(huán)境。一些高福利的發(fā)達國家對國家公園完全免費，以國家財政和稅收來保證投資和管理成本，這在大多數發(fā)展中國家難以實行。據筆者了解，國家公園收費是許多國家的通行做法，具有合理性，理由如下：

自然資源有價。自然資源不再是任人隨意取用或是在毀損時不需賠償的無主財產，而是公有財產的一部分，只有付出一定的代價才能使用，以避免“公地悲劇”。如此，既可以產生外部性的費用供給，也可以培養(yǎng)民眾的責任感，抑制或減少公害。

使用者付費。對于國家公園這樣以保護為主、有限利用的稀缺性資源，并非每個人都能獲得。為了調節(jié)客流量以保護自然環(huán)境，減輕國民納稅負擔，對直接使用者收取一定費用，是對沒有使用公共資源的納稅人的一種補償。

降低或消除碳足跡。國家公園游憩資源使用者在游覽期間的衣食住行和“吃喝拉撒”會留下碳足跡；此外，處理廢棄物也會增加碳足跡，這些都需要付出相應的碳交易成本來降低和抵消。按照“誰排放、誰買單”的原則，需要通過門票支付來體現。

鼓勵社會資本投入。雖然國家公園的基本建設投入和保護管理支出由政府負擔，但在傳統利用區(qū)開展的經營性項目，政府不可能大包大攬，可以考慮讓渡一部分權利，以特許經營的方式讓社會資本進入，允許投資者以門票或其他方式獲得經濟收益，以此鼓勵投資者，實現經濟上的可持續(xù)性。

體現受益公平性。讓沒有享受游憩設施和服務的民眾同樣負擔營運成本顯然不公平。直接的消費者和受益者支付服務成本，未直接受益者無須負擔成本，這才彰顯公平。

有效調節(jié)客流量。國家公園是生態(tài)敏感區(qū)，需要計算環(huán)境容量，控制訪客數量，以調節(jié)季節(jié)性不平衡的客流量。除了采取預約排隊等方式，收取和浮動門票價格也是有效的客流量調節(jié)措施。

如何應對收費產生的負面問題

允許國家公園收費后，有可能產生一些負面問題，例如一些經營者唯利是圖，使國家公園淪為一般旅游風景區(qū)；有人認為付費后就可以“理直氣壯”地為所欲為，導致破壞生態(tài)環(huán)境行為發(fā)生；形成使用門檻，一些人失去使用公共產品的權利……為此，需要采取一些應對措施。

合理、適度收費。收費要考慮經濟可行性，更要保證資源和環(huán)境的可持續(xù)性。為此，必須將建設活動限制在最小范圍，將收費額度控制在一定的財務回報范圍內，禁止利用國家公共資源牟取暴利。

科學規(guī)劃，加強教育。通過科學規(guī)劃，降低建設強度和管理成本。充分發(fā)揮國家公園的環(huán)境教育功能，使訪客在體驗大自然的同時，培養(yǎng)、提高環(huán)境保護意識和生態(tài)文明修養(yǎng)，養(yǎng)成“為下一個使用者提供機會和便利”的理念。

對特定人群免費或優(yōu)惠。對中國公民中的軍人、殘障人士、志愿者、相關科研人員等特定人群實行免費，對60歲以上老人、低保人員、普通學生等特殊人群實行優(yōu)惠，使國家公園不至于成為部分高收入人群的專享“后花園”。

實行管理者和經營者分離的原則。國家公園的管理機構代表政府行使管理職責，不能直接開展經營活動，但可以通過特許經營方式以及PPP（公私合作）模式，讓企業(yè)和社會資本參與投資經營活動。國家公園管理機構負責對經營者進行監(jiān)管，以確保建設和收費行為的合理性。

收取低入門費和適度的服務費。訪客進入國家公園游憩區(qū)體驗，只要在環(huán)境容量范圍內，可以實行低收費；但如果是享受型的服務項目，如住宿、餐飲、交通運輸服務、導游解說等，則應按市場法則，自由選擇消費并合理收費。

總之，對國家公園的游憩區(qū)和利用區(qū)實行收費，符合使用者付費原則，可以抵消環(huán)境成本，提升經營管理績效與服務水平，有效降低政府財政負擔。只是具體收費標準和方式，需要從景觀資源價值、區(qū)位、消費水平等多方面來研究，做到“一園一策”。

（作者為國家林業(yè)局昆明勘察設計院院長、教授級高級工程師）