地方立法作為國家立法的重要組成部分,在引領(lǐng)、規(guī)范和調(diào)整、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中,具有不可或缺的重要作用。改革開放以來,大量的地方立法,為推動地方發(fā)展,提供了重要保障。從實際情況來看,地方立法的優(yōu)勢發(fā)揮還不夠好,還需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。在此,筆者就觀察了解到的地方立法的三種模式作一個簡要的探析。
第一種模式,重復(fù)性立法。也就是重復(fù)相關(guān)法律和行政法規(guī),以及相關(guān)文件的規(guī)定,集中起來,制定一個地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章,每條每款都有來源、都有依據(jù)。這種地方立法在改革開放初期比較突出。同時,在當(dāng)時地方立法尚處于探索階段的客觀情況下,沒有相關(guān)依據(jù)也出不了臺,從而導(dǎo)致了大量的簡單的重復(fù)立法?,F(xiàn)在這種立法仍然存在,但隨著改革開放的深入,立法技術(shù)的提高和立法理念的改變,簡單的重復(fù)性立法占的比例越來越小,省區(qū)市這一級基本沒有。自治縣的立法中,因其立法空間較小,立法變通權(quán)運用多方受限等原因,導(dǎo)致在有的自治條例和單行條例中,還存在重復(fù)性條款比較多、特色不夠突出、立法的原創(chuàng)性不夠等需要改進(jìn)的問題。但這些問題已經(jīng)不是地方立法的主流。
第二種模式,集成式立法。也就是集中上位法的相關(guān)規(guī)定,比如水資源管理、大氣污染防治,就把全國人大及其常委會制定的相關(guān)法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、國家相關(guān)部委制定的規(guī)范性文件和通知等,按章節(jié)條款集中起來,同時,結(jié)合地方實際和借鑒外地同類法規(guī)規(guī)章的操作性規(guī)定,就上位法不明確的予以明確或上位法授權(quán)規(guī)定的內(nèi)容予以完善,就形成了地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。這種立法在目前占的比例比較大。多數(shù)地方立法,就是這種模式,每年消耗的立法資源也比較大。其制定的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章,內(nèi)容龐雜、系統(tǒng),大而全、小而全的比較多,少則二十多條,多則上百條,但真正有效管用的條款并不多。如何合理利用立法資源、提高立法質(zhì)量,需要認(rèn)真總結(jié)這種模式的經(jīng)驗,不斷加以改進(jìn)完善,以更好地適應(yīng)改革發(fā)展的需要。
第三種模式,創(chuàng)制性立法。也就是按照上位法的立法精神,結(jié)合地方實際和堅持有效管用、不重復(fù)、不抵觸的原則,以及凡是政策文件能管的就不需要立法和有幾條就制定幾條的要求,僅就上位法不明確的予以明確,或上位法授權(quán)應(yīng)予規(guī)定的內(nèi)容予以完善,或?qū)⒌胤胶玫淖龇ń?jīng)驗確需法制化的。盡管這種立法的針對性、可操作性、實用性比較強(qiáng),簡單明確,很受歡迎,但在地方立法層面的運用卻比較少,尤其是法規(guī)性決定更少。究其原因,地方立法條款減不下來,主要還是沒有跳出固有的思維模式,盲目追求立法的系統(tǒng)性、完整性,沒有堅持實事求是,沒有堅持問題導(dǎo)向,生怕拿出來的東西不像法,生怕別人非議和質(zhì)疑,因而,寧愿浪費精力去搞法典式的地方立法,也不愿開拓創(chuàng)新,去做新的探索和嘗試。
這三種模式,反映了地方立法的實際情況,反映了地方立法的三個不同發(fā)展階段,反映了地方立法的發(fā)展趨勢和努力方向。作為國家層面而言,立法需要系統(tǒng)完整,需要具有支撐性的法律,需要健全完善法律體系,這是毫無疑問的。但對于地方立法而言,因其實際情況、立法職責(zé)任務(wù)各不相同,以及上位法精細(xì)化的推進(jìn)和網(wǎng)絡(luò)查詢的方便快捷,在立法上就沒必要照抄照搬上位法。為此,筆者傾向于第三種模式為地方立法的最佳選擇,應(yīng)大力提倡,扎實推進(jìn)。但就目前情況,這樣的立法還不是很多,需要地方人大或地方政府按照“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求,以更加務(wù)實的改革創(chuàng)新精神,積極探索做好地方立法的路徑、方式,加強(qiáng)地方立法的組織協(xié)調(diào)和論證,用好有限的立法資源,在紛繁復(fù)雜的社會中,針對客觀規(guī)律和特點,抓住立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點內(nèi)容,發(fā)揮好地方立法“秤砣雖小壓千斤”的重要作用,使地方立法真正有效管用。
(作者單位:重慶市人大常委會研究室)
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