原題：促進(jìn)人口均衡發(fā)展

黨的十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），明確提出“促進(jìn)人口均衡發(fā)展”的要求，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動(dòng)。這是黨中央順應(yīng)人民群眾的迫切期待，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展做出的一個(gè)富有遠(yuǎn)見的重大部署，體現(xiàn)了增進(jìn)人民福祉這一總體要求。

《建議》提出“促進(jìn)人口均衡發(fā)展”的要求，是基于我國人口發(fā)展的新特征，為了更有力地應(yīng)對未富先老這一新挑戰(zhàn)。促進(jìn)人口均衡發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素是合理的生育率水平。一般來說，保持2.1這個(gè)更替水平左右的總和生育率（婦女終身生育的平均孩子數(shù)），有利于達(dá)到人口均衡發(fā)展。從我國特殊國情出發(fā)，今后一段時(shí)期比較適宜的生育率水平，應(yīng)該在1.8左右，過高或過低都不利于人口與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的均衡協(xié)調(diào)。鑒于我國總和生育率目前在1.5—1.6之間，大大低于更替水平，人口老齡化已經(jīng)突出顯現(xiàn)，人口素質(zhì)亟待提高，《建議》在全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策、開展應(yīng)對人口老齡化行動(dòng)、注重家庭發(fā)展和關(guān)注婦女、未成年人、殘疾人等人口群體等方面做出了戰(zhàn)略部署。

一、我國人口發(fā)展取得的成績和面臨的挑戰(zhàn)

自20世紀(jì)70年代開始在我國全面實(shí)施的計(jì)劃生育政策，有效緩解了人口對資源環(huán)境和社保就業(yè)的壓力，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，有力促進(jìn)了人民福祉的提高。在“十二五”時(shí)期，人口發(fā)展更加均衡，完善人口和計(jì)劃生育的工作順利展開，生育政策調(diào)整有序推進(jìn)。特別是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，順利出臺(tái)了單獨(dú)兩孩政策，生育水平變化符合預(yù)期，實(shí)現(xiàn)了人口發(fā)展主要目標(biāo)和任務(wù)。與此同時(shí)，我國人口發(fā)展仍然存在著不均衡的特點(diǎn)，集中表現(xiàn)為人口加速老齡化及其相關(guān)影響，為“十三五”時(shí)期及更長期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

隨著人口老齡化程度的不斷提高，“未富先老”的特征愈益顯現(xiàn)。2014年我國60歲及以上人口達(dá)到2.1億人，占總?cè)丝诘谋戎貫?5.5%，預(yù)計(jì)在“十三五”期間年均凈增600萬人，此后老年人口的總數(shù)將進(jìn)一步加大，增速進(jìn)一步加快。作為一個(gè)處于中等收入階段的發(fā)展中國家，我國人口老齡化程度大大高于其他發(fā)展中國家的平均水平。在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平仍然較低，以及逐漸形成倒金字塔形家庭人口結(jié)構(gòu)的條件下，從物質(zhì)贍養(yǎng)、生活照料和精神慰藉等方面實(shí)際應(yīng)對養(yǎng)老挑戰(zhàn)，既是十分緊迫的任務(wù)，又是長期的目標(biāo)。

人口老齡化的一個(gè)表現(xiàn)是勞動(dòng)年齡人口的加速減少。自2011年15—59歲勞動(dòng)年齡人口達(dá)到峰值后，該年齡組人口逐年減少，預(yù)計(jì)“十三五”時(shí)期每年減少規(guī)模在200萬人以上。相應(yīng)的，人口撫養(yǎng)比將持續(xù)上升，預(yù)計(jì)在整個(gè)“十三五”期間，0—14歲人口加65歲及以上人口與15—64歲人口的比率，將提高4個(gè)百分點(diǎn)。改革開放以來，我國實(shí)現(xiàn)的高速經(jīng)濟(jì)增長得益于勞動(dòng)年齡人口增長、人口撫養(yǎng)比下降帶來的人口紅利，因此，人口年齡結(jié)構(gòu)朝不利方向的轉(zhuǎn)變則表明，“十三五”時(shí)期人口紅利將加快消失，表現(xiàn)在一系列不利于經(jīng)濟(jì)增長的因素上面，進(jìn)一步降低我國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率。

我國還存在人口素質(zhì)方面的不均衡問題。主要表現(xiàn)為人口素質(zhì)不高，將成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和增長動(dòng)力轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的瓶頸因素。長期以來，我國人口整體人力資本水平的改善，主要依靠受教育程度更高的新成長勞動(dòng)力的進(jìn)入，隨著勞動(dòng)年齡人口負(fù)增長以及新成長勞動(dòng)力的負(fù)增長，人力資本改善的速度也會(huì)放慢。此外，提高人口健康水平、保障婦女和未成年人權(quán)益，以及支持殘疾人事業(yè)，有利于顯著提高平均預(yù)期壽命等人類發(fā)展指標(biāo)，既標(biāo)志著整個(gè)社會(huì)的文明程度，是堅(jiān)持共享發(fā)展理念的題中應(yīng)有之義，也是提高社會(huì)發(fā)展水平的直接著力點(diǎn)。

二、全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策

《建議》提出全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，是利用“十三五”這個(gè)重要窗口期，因應(yīng)人民群眾的期待和呼聲，進(jìn)一步釋放生育勢能，從中華民族生存發(fā)展的高度實(shí)施人口發(fā)展戰(zhàn)略的重大決定和舉措。

從必要性看，實(shí)施這一政策調(diào)整的預(yù)期目標(biāo)，是順應(yīng)群眾的現(xiàn)行生育意愿，促進(jìn)總和生育率向1.8這個(gè)水平回歸，避免人口總量達(dá)到峰值后過快減少。從長期來看，這一政策的實(shí)施可減緩人口老齡化進(jìn)程，在一代人之后可以增加勞動(dòng)力供給，降低人口撫養(yǎng)比，提高經(jīng)濟(jì)潛在增長率。根據(jù)一些學(xué)者的估算，總和生育率每提高0.1，可以把達(dá)到老齡化高峰期時(shí)的老年人口比重降低1.5個(gè)百分點(diǎn)；如果總和生育率提高到接近1.8的水平，與總和生育率1.6的情形相比，可在2036—2040年期間把經(jīng)濟(jì)潛在增長率提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。從可行性看，在前期生育政策調(diào)整的鋪墊下，這一新步伐既是積極的，也是穩(wěn)妥的。

20世紀(jì)70年代以來我國全面實(shí)施的計(jì)劃生育政策，推動(dòng)了我國從高生育水平到低生育水平的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和人口轉(zhuǎn)變階段的變化，在堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策的前提下，計(jì)劃生育工作目標(biāo)和實(shí)施方式也逐漸進(jìn)行完善和調(diào)整。黨的十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出“堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策，逐步完善政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展”的要求。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，做出了具體的部署，即啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，這是按照促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的要求，在逐步調(diào)整完善生育政策方面邁出的一個(gè)重要步伐，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策可與其實(shí)現(xiàn)良好對接。

生育政策調(diào)整是一個(gè)以促進(jìn)人口均衡發(fā)展為目標(biāo)的系統(tǒng)工程，因此，要按照中央《建議》的要求，把生育政策調(diào)整與提高生殖健康、婦幼保健、托幼等公共服務(wù)水平結(jié)合起來。全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，要從兩個(gè)方面著眼和著力，即一方面積極推進(jìn)，努力使符合政策要求的群體能夠愿意生和方便生第二個(gè)孩子；另一方面，也要做好工作，防止生育堆積現(xiàn)象，避免失控。因此，要做好相關(guān)的公共服務(wù)和預(yù)期引導(dǎo)，如加大對產(chǎn)科病床、醫(yī)護(hù)人員、救助中心、產(chǎn)前篩查診斷以及托幼和義務(wù)教育等方面的投入，合理疏導(dǎo)生育時(shí)機(jī)，實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。