解析云南全面設(shè)立“旅游警察”：不妨靜觀其效

海南省三亞市公安局旅游警察支隊(duì)獲準(zhǔn)成立后，云南準(zhǔn)備在全省范圍內(nèi)設(shè)立旅游警察的消息，再次引發(fā)人們對于旅游警察的關(guān)注。在獲得叫好聲的同時(shí)，也有人提出質(zhì)疑，認(rèn)為旅游警察并不能根治旅游亂象。

應(yīng)該看到，時(shí)下旅游市場存在的低價(jià)團(tuán)、黑導(dǎo)游、強(qiáng)迫購物、欺客宰客現(xiàn)象，背后的癥結(jié)是多方面的，解決起來也是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，單憑一招一式不可能藥到病除。不過，這并不意味著旅游警察的設(shè)立毫無意義。對于三亞、云南等旅游目的地來說，旅游糾紛相對較多，而常規(guī)的警察因?yàn)閾?dān)負(fù)的職責(zé)范圍寬泛，日常的警務(wù)工作已占據(jù)其絕大部分精力，難以專注于旅游業(yè)。“術(shù)業(yè)有專攻”，設(shè)立專門的旅游警察，可以更好地?fù)?dān)當(dāng)起維護(hù)旅游市場秩序和旅游治安環(huán)境的重任，集中精力根除游客反映集中、反映強(qiáng)烈的痼疾頑癥。

與普通警察出警相比，旅游警察的優(yōu)勢是顯而易見的。旅游警察通常會在各景區(qū)景點(diǎn)設(shè)立警務(wù)室，并配備流動警務(wù)車等，可以做到快速協(xié)調(diào)反應(yīng)，及時(shí)處理涉旅事件；旅游警察大都具備一定的外語能力，便于和外國游客交流，為其提供必要的幫助。此外，旅游警察更重要的作用，還體現(xiàn)在打破部門隔閡、整合執(zhí)法資源上。

一直以來，我國在旅游景區(qū)管理上，都存在著文物、園林等部門多頭共管的情況。而作為一項(xiàng)涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域、多群體的活動，旅游糾紛涉及的民事行為大多超出各傳統(tǒng)部門的職責(zé)權(quán)限。旅游警察設(shè)立后，有望打破“九龍治水”困局，通過聯(lián)合旅游、工商、交通等職能部門開展旅游聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊破壞旅游市場秩序的違法犯罪案件。目前，世界上有不少國家和地區(qū)都已建立旅游警察，旅游警察的職責(zé)往往更寬泛些。比如，泰國等國家旅游警察已經(jīng)具備了旅游行業(yè)執(zhí)法的功能，有些類似我國工商行政執(zhí)法人員所具備的職責(zé)，在有效處理旅游違規(guī)違法經(jīng)營中發(fā)揮著巨大作用。

我國三亞旅游警察設(shè)立不到一個(gè)月，威力已經(jīng)初步凸現(xiàn)出來。不同于各職門部門執(zhí)法檢查，旅游警察會針對涉旅案件提前進(jìn)行偵查，搜集相關(guān)證據(jù)，在證據(jù)充分時(shí)果斷出擊，精確打擊。三亞市旅游質(zhì)量監(jiān)督管理局局長張理勛舉了個(gè)例子——以前，對于黑導(dǎo)游，最高處行政罰款1萬元，但很多人都不交，旅游部門也很無奈。旅游警察成立后，以“使用、偽造假證”、“招搖撞騙”為由，對6名黑導(dǎo)游分別處以10至15日行政拘留處罰，起到有力的震懾作用。

在近年來旅游丑聞?lì)l出的背景下，云南省將加快組建云南省旅游警察總隊(duì)、州市旅游警察支隊(duì)，體現(xiàn)了當(dāng)?shù)赝晟坡糜问袌霰O(jiān)管機(jī)制，全面整治旅游市場秩序的決心和魄力。對此，公眾不能一上來就潑冷水，先入為主地質(zhì)疑，應(yīng)樂見有關(guān)部門的努力和嘗試，給其留下探索的時(shí)間和空間，靜觀其效。與三亞相比，云南是在全省設(shè)立旅游警察，這個(gè)“試驗(yàn)田”更大，更有利于在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為國內(nèi)其他旅游城市提供參考借鑒。

旅游警察新成立 “人在囧途”或治理

旅游產(chǎn)業(yè)通過“游客搬運(yùn)”以促進(jìn)直接消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化，為地區(qū)帶來價(jià)值提升效應(yīng)、品牌效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)、幸福價(jià)值效應(yīng)，發(fā)展旅游業(yè)這一“沒有煙囪的工業(yè)”已成為各地的共識。然而強(qiáng)制購物、動輒被“宰”、維權(quán)無門等現(xiàn)象屢禁不止讓“人在旅途”變成了“人在囧途”，青島大蝦事件在網(wǎng)絡(luò)上的持續(xù)發(fā)酵也正是欺客宰客現(xiàn)象普遍引發(fā)眾怒的寫照，整治旅游市場存在的頑癥痼疾已迫在眉睫。此次云南省組建旅游警察總隊(duì)和地州市旅游警察支隊(duì)的舉措旨在用壯士斷腕的決心整頓旅游市場秩序、樹立云南旅游良好形象，不失為一個(gè)良好的開端。

設(shè)立旅游警察是十分必要的。從游客來說，出門在外都抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，面對欺客宰客大多忍氣吞聲，而且也耗不起那個(gè)時(shí)間，最后只能在網(wǎng)上倒苦水，憋屈的慌。從執(zhí)法者來說，派出所很難管，因?yàn)檫@類事件警察難以有證據(jù)將事件定性為詐騙或敲詐勒索；工商物價(jià)部門也棘手，雖有《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》和《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》，取證調(diào)查費(fèi)時(shí)，游客等不了。而當(dāng)這樣的尷尬局面通過網(wǎng)絡(luò)曝光后，對當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)是一個(gè)巨大的打擊，那些誠信的經(jīng)營者也無辜受累。此次云南省的做法可以看出一個(gè)城市知恥近乎勇的決心和壯士斷腕的努力，治理“人在囧途”可期。

設(shè)立旅游警察并不是我國首創(chuàng)，世界上有不少國家和地區(qū)如泰國、阿根廷、俄羅斯、埃及、夏威夷等都已建立旅游警察，他們會外語、著裝醒目、在酒店和旅游景區(qū)隨處可見，小到問路、物品遺失，大到被敲詐勒索，旅游警察都會馬上介入解決，甚至還是當(dāng)?shù)氐囊坏懒聋惖娘L(fēng)景線，使游客欣然前往。它山之石可以攻玉，借鑒其他旅游強(qiáng)國的經(jīng)驗(yàn)是有益的探索和嘗試。

“學(xué)我者生，似我者死”，旅游警察更要因地制宜。旅游警察如何協(xié)調(diào)與其他監(jiān)管部門的工作銜接，權(quán)力邊界如何厘清，如何克服其他部門取證困難的問題，涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域、多群體如何執(zhí)法，這都是在旅游警察制度落地時(shí)需要反復(fù)研討論證的。

設(shè)立旅游警察只是第一步，而要真正整頓旅游亂象、促進(jìn)旅游生態(tài)健康發(fā)展，還要邁出更多步。

設(shè)立旅游警察須防疊床架屋

專為治理旅游亂象而設(shè)立旅游警察，主要是因?yàn)槁糜蝸y象涉及多項(xiàng)法律法規(guī)，既有民事的合同侵權(quán)糾紛，也有刑事行政等違法犯罪現(xiàn)象，甚至包括游客、旅行社、導(dǎo)游對執(zhí)法行為不滿引發(fā)的行政責(zé)任糾紛，這些亂象涉及工商、旅游、衛(wèi)生、質(zhì)檢等多個(gè)執(zhí)法部門甚至司法部門。正因?yàn)槁糜蝸y象涉及的執(zhí)法部門過多，導(dǎo)致游客維權(quán)成本過高，如何將分散的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一，進(jìn)一步提高旅游執(zhí)法的效率就成為現(xiàn)實(shí)的需要。設(shè)立專業(yè)性的旅游警察就是為了將執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一行使，實(shí)現(xiàn)旅游糾紛以及旅游監(jiān)管的一站式執(zhí)法。盡管設(shè)立旅游警察的目的十分明確具體，但也應(yīng)該堅(jiān)持三項(xiàng)基本原則：

首先是要理順法理。旅游警察成立之后，主要就要將分散的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行集中，例如工商、衛(wèi)生、旅游等執(zhí)法部門的相關(guān)監(jiān)督權(quán)以及執(zhí)法處罰權(quán)都將由旅游警察隊(duì)伍來行使，那么這些執(zhí)法部門要依據(jù)行政許可法等法律規(guī)定，統(tǒng)一委托旅游警察隊(duì)伍行使執(zhí)法權(quán)。涉及旅游市場監(jiān)管責(zé)任的執(zhí)法部門將相關(guān)執(zhí)法權(quán)移交給旅游警察隊(duì)伍之后，就不能再去行使已經(jīng)被移交的執(zhí)法權(quán)，防止執(zhí)法權(quán)的疊床架屋導(dǎo)致法理的混亂，而且移交執(zhí)法權(quán)的部門應(yīng)該建立常態(tài)化的指導(dǎo)機(jī)制，定期對旅游警察隊(duì)伍進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，而不是移交之后就不管不問。

其次是不能閑置執(zhí)法資源。新成立旅游警察隊(duì)伍不能盲目增加公職人員數(shù)量，也不宜直接大量采購相關(guān)物資，而是要整合執(zhí)法資源。旅游警察應(yīng)該從相關(guān)執(zhí)法部門抽調(diào)，只要基本素質(zhì)符合警察職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即可，而且這些從相關(guān)執(zhí)法部門抽調(diào)的旅游警察應(yīng)具有豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)以及扎實(shí)的法律功底，相關(guān)的執(zhí)法物資也應(yīng)該盡可能從相關(guān)執(zhí)法部門調(diào)集。因?yàn)閳?zhí)法權(quán)移交之后的執(zhí)法部門必然閑置一定的人力物力，所以不能將這些資源閑置，如果為解決旅游亂象設(shè)立旅游警察增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，那么就不符合簡政放權(quán)的改革方向。

最后，旅游警察要能設(shè)能撤。旅游警察能否終結(jié)旅游亂象要靠時(shí)間來檢驗(yàn)，如果旅游警察設(shè)立之后，各類旅游亂象依然如故，旅客的旅游體驗(yàn)絲毫沒有變化，那么就說明旅游警察的機(jī)制不適應(yīng)旅游業(yè)的法治化進(jìn)程。改革可以出現(xiàn)失誤，但是要敢于承認(rèn)失誤并作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，如果旅游警察設(shè)立之后難以實(shí)現(xiàn)既定的執(zhí)法目標(biāo)，那么就應(yīng)該及時(shí)撤銷，繼續(xù)探索新的執(zhí)法方式。

設(shè)立旅游警察要防止執(zhí)法權(quán)力的疊床架屋，更要防止人財(cái)物資源的疊床架屋，同時(shí)綜合治理旅游亂象不能畢其功于一役，政府統(tǒng)籌旅游業(yè)發(fā)展的綜合責(zé)任、多元化矛盾糾紛化解機(jī)制、行政改革中的簡政放權(quán)等也應(yīng)該積極推進(jìn)、大膽探索?？偠灾?，旅游業(yè)發(fā)展中的問題不能僅僅向法治求解。

【啟示與思考】

作為一項(xiàng)涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域、多群體的活動，旅游糾紛涉及的民事行為大多超出各傳統(tǒng)部門的職責(zé)權(quán)限。十八屆四中全會決定提出，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。實(shí)行“旅游警察”綜合執(zhí)法，就是一種有益嘗試。

目前的行政、司法銜接機(jī)制，容易浪費(fèi)時(shí)間和精力。比如，旅游部門對某違法經(jīng)營者進(jìn)行行政調(diào)查，調(diào)查了一個(gè)月，發(fā)現(xiàn)其涉嫌刑事犯罪，然后移交給公安部門。由于行政和刑事的調(diào)查程序不一樣，公安部門需要重新進(jìn)行調(diào)查，如此一來又浪費(fèi)了一個(gè)月。而通過“旅游警察”綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰的無縫對接，既可以節(jié)省行政成本，又能夠提高執(zhí)法效能。特別是，綜合執(zhí)法是行政處罰權(quán)的整合，而不是行政部門的整合，較好地解決了執(zhí)法專業(yè)化問題

可見，成立“旅游警察”這種創(chuàng)新的真正意義在于，實(shí)行了執(zhí)法資源和信息資源共享，在具體執(zhí)法過程中，可以避免旅游部門不移送或公安部門不接案件的情況，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰的無縫對接，避免以罰代刑、該刑處的罰款了事等各種不規(guī)范的執(zhí)法行為，提高了執(zhí)法效率和震懾力。筆者認(rèn)為，“旅游警察”綜合執(zhí)法模式，不應(yīng)止于云南、海南三亞等地的“自選動作”，應(yīng)該成為在全國推進(jìn)綜合執(zhí)法的可研樣本。

在近年來旅游丑聞?lì)l出的背景下，云南省將加快組建云南省旅游警察總隊(duì)、州市旅游警察支隊(duì)，體現(xiàn)了當(dāng)?shù)赝晟坡糜问袌霰O(jiān)管機(jī)制，全面整治旅游市場秩序的決心和魄力。對此，公眾不能一上來就潑冷水，先入為主地質(zhì)疑，應(yīng)樂見有關(guān)部門的努力和嘗試，給其留下探索的時(shí)間和空間，靜觀其效。與三亞相比，云南是在全省設(shè)立旅游警察，這個(gè)“試驗(yàn)田”更大，更有利于在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為國內(nèi)其他旅游城市提供參考借鑒。

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