這幾天的五中全會(huì)，盡管新聞、公報(bào)都沒(méi)出來(lái)，但是早已暗流涌動(dòng)。對(duì)于必將深刻影響中國(guó)社會(huì)的“十三五”規(guī)劃來(lái)說(shuō)，如今是一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。

“五年規(guī)劃”，是少數(shù)學(xué)者的研究方向。香港中文大學(xué)政治與公共行政系講座教授王紹光，清華大學(xué)國(guó)情研究院助理教授鄢一龍，在這個(gè)領(lǐng)域深耕多年。他們給俠客島發(fā)來(lái)獨(dú)家長(zhǎng)文，詳細(xì)剖析，一部“十三五”規(guī)劃要出爐所必經(jīng)的十個(gè)步驟。十個(gè)步驟一環(huán)扣一環(huán)，異常繁復(fù)縝密，可不是坊間想象的拍拍腦袋舉舉手這么簡(jiǎn)單。

一個(gè)五年規(guī)劃的出爐過(guò)程，可以窺見(jiàn)中國(guó)深層的治理邏輯。

十個(gè)步驟

其實(shí)，“十三五”規(guī)劃編制在“十二五”規(guī)劃實(shí)施的中期就開(kāi)始了，歷時(shí)3年，共分為四個(gè)階段、十個(gè)步驟。

四個(gè)階段：第一階段為中期評(píng)估（2013年3月至2013年12月），第二階段為基本思路研究（2014年），第三階段為黨中央《建議》編制（2015年初到十八屆五中全會(huì)），第四階段為正式編制《綱要》（2015年10月到2016年3月）。

十個(gè)步驟：中期評(píng)估、前期調(diào)研、形成基本思路、黨中央《建議》起草、通過(guò)中央《建議》、起草《綱要》草案、公眾建言獻(xiàn)策、銜接論證、廣泛征求內(nèi)外部意見(jiàn)、審批與發(fā)布《綱要》。

第一步、中期評(píng)估（2013年3月至2013年12月）

我國(guó)從“十五”計(jì)劃開(kāi)始引入中期評(píng)估，“十一五”規(guī)劃編制時(shí)期正式確立中期評(píng)估制度，并引入了第三方評(píng)估。“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估由發(fā)改委牽頭，組織政府各部門和各地方開(kāi)展內(nèi)部評(píng)估，邀請(qǐng)清華大學(xué)國(guó)情研究院、中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所開(kāi)展第三方獨(dú)立評(píng)估，通過(guò)調(diào)查研究、發(fā)放問(wèn)卷的方式廣泛征求意見(jiàn)，并會(huì)同國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及有關(guān)部門對(duì)單項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告及初步評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行審核。

國(guó)家發(fā)改委集中各方的意見(jiàn)，負(fù)責(zé)起草“十二五”規(guī)劃《綱要》實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告，提請(qǐng)國(guó)家“十二五”規(guī)劃專家委員會(huì)論證后，連同論證意見(jiàn)，上報(bào)國(guó)務(wù)院審核。審核通過(guò)后，再提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委通過(guò)實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取匯報(bào)，初步審查報(bào)告的形式，開(kāi)展“十二五”中期評(píng)估預(yù)審查。

這事已經(jīng)做過(guò)了。2013年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議了“十二五”規(guī)劃《綱要》實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告，由國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史代表國(guó)務(wù)院報(bào)告。

第二步、前期調(diào)研（2013年底至2014年底）

在中期評(píng)估的基礎(chǔ)上，2013年底，國(guó)家發(fā)改委直接委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展“十三五”規(guī)劃前期重大問(wèn)題及基本思路研究。2013年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就提出要著手啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃前期準(zhǔn)備工作。

2014年4月17日，全國(guó)“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話會(huì)議在京召開(kāi)。4月23日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了25個(gè)前期研究的重大課題，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式組織社會(huì)力量開(kāi)展研究，其中有27個(gè)單位的選題入選。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委還開(kāi)展了基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、重點(diǎn)課題調(diào)研以及納入規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等前期工作。

第三步、形成“十三五”規(guī)劃的基本思路（2014年底到2015年3月）

中標(biāo)的各部門及地方會(huì)同步開(kāi)展各自的研究，并將研究成果上報(bào)國(guó)家發(fā)改委，由發(fā)改委起草基本思路意見(jiàn)稿，形成初稿后再征求各方面意見(jiàn)。

見(jiàn)諸新聞報(bào)道的就有，2014年9月2日，李克強(qiáng)主持召開(kāi)會(huì)議，研究部署“十三五”規(guī)劃編制工作。9月20日，國(guó)家發(fā)改委在杭州召開(kāi)“十三五”規(guī)劃基本思路研究座談會(huì)，征求九省區(qū)的意見(jiàn)。2014年底，“十三五”規(guī)劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國(guó)務(wù)院。

第四步、黨中央《建議》起草（2015年初至2015年10月）

黨的《建議》由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭成立起草小組，并直接在中央政治局常委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。從“十二五”規(guī)劃起草小組成員來(lái)源來(lái)看，全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、國(guó)務(wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，以及一些地方官員和學(xué)者都參與其中。

接下來(lái)，起草組、全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)等機(jī)構(gòu)都會(huì)開(kāi)展密集調(diào)研。特別是領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)親赴基層調(diào)研。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年以來(lái)，中央政治局常委共開(kāi)展了26次調(diào)研，足跡遍布19個(gè)省份。

此外，《建議》的形成還需要廣泛征求各方意見(jiàn)。“十二五”規(guī)劃征求意見(jiàn)總共進(jìn)行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之后，向120多個(gè)單位、部分黨內(nèi)老同志、黨的代表征求意見(jiàn)；第二輪是在十七屆五中全會(huì)審議期間，向黨的代表、黨外人士、政協(xié)委員征求意見(jiàn)。“十三五”同樣不例外。

第五步、通過(guò)中央《建議》

2015年7月20日，政治局召開(kāi)會(huì)議，決定10月在北京召開(kāi)五中全會(huì)，會(huì)議將審議和通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，并正式對(duì)外公布。

據(jù)“十二五”規(guī)劃《建議》的編制情況來(lái)看，這是一個(gè)集體決策的過(guò)程。總共召開(kāi)了4次中央政治局常委會(huì)會(huì)議、2次中央政治局會(huì)議、1次中央全會(huì)討論和審議《建議》的編制。

據(jù)悉，“十三五”規(guī)劃《建議》的編制共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6—7月間，《建議》形成送審稿以后，進(jìn)行審議指導(dǎo)，為隨后的一定范圍征求意見(jiàn)做準(zhǔn)備；第二輪是2015年9—10月間，圍繞著十八屆五中全會(huì)召開(kāi)而進(jìn)行的集體審議。

第六步、起草《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》

在黨中央編制《建議》的同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委同步編制《綱要》框架。2015年5月5日，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史主持召開(kāi)全委“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組第一次全體會(huì)議，啟動(dòng)和部署“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作。同時(shí)開(kāi)展專題調(diào)研，例如國(guó)家發(fā)改委副主任胡祖才率隊(duì)赴新疆、中國(guó)工程院開(kāi)展專題調(diào)研。

在黨中央《建議》正式公布之后，形成《綱要》草案編制的初稿?！毒V要》草案編制要一直持續(xù)到2016年“兩會(huì)”之前，這也是一個(gè)集思廣益的過(guò)程。