改革開放30多年來,國家治理體系和治理能力不斷發(fā)展,在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中,如何實現(xiàn)黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化是一個重要問題。實現(xiàn)黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化是時代賦予的重任,是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的題中應有之義,也是更好地發(fā)展村民自治、推進農(nóng)村文化繁榮發(fā)展、踐行社會主義核心價值觀、實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化和公平正義的現(xiàn)實需要。
一、黨的農(nóng)村治理和農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化
(一)治理和農(nóng)村治理
“治理”作為一種政治概念興起于20世紀90年代,它區(qū)別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”,在公共事務(wù)的管理主體方面,不僅包括公共機構(gòu)和行為者,還包括非公共機構(gòu)和行為者,如各類社會組織及其成員;在具體行為方式方面的新的變化,更多地體現(xiàn)為從單方面的權(quán)威轉(zhuǎn)向多方共同參與,乃至協(xié)商、談判。縱觀人類發(fā)展的長河,可以看出從統(tǒng)治走向治理,是人類政治發(fā)展的普遍趨勢。一方面,治理體制和治理行為體現(xiàn)了國家的管理方式的變革,而少一些統(tǒng)治,多一些治理,無疑是21世紀世界上主要國家政治變革的重要特征之一;另一方面,治理代替管理也體現(xiàn)了政治民主化的發(fā)展趨勢,實質(zhì)則是實現(xiàn)公共利益最大化的社會管理過程的優(yōu)化。
我國改革開放30多年來,黨的農(nóng)村治理不斷向前發(fā)展。當然我們也應看到中國的特殊國情:農(nóng)村人口比例一直居高不下。據(jù)國家最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:到2013年底全國總?cè)丝谶_到13.6億,其中農(nóng)村人口近7億。雖然改革開放不斷深入,但是,城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的二元結(jié)構(gòu)仍然存在,城鄉(xiāng)差距仍然很大,因此,推動農(nóng)村發(fā)展成為實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵和難點。目前,我國農(nóng)村主要是一些黨政組織(如村黨支部、團支部、婦聯(lián))和村民自治組織(如村委會、治保會等)參與治理,村民自治組織在很大程度上代表村民實行自治,黨政組織則基本代表黨和國家對農(nóng)村進行管理,貫徹執(zhí)行黨和國家的方針政策。但目前農(nóng)村民間組織不僅數(shù)量不足,而且其活力也沒有得到應用的發(fā)揮。
在現(xiàn)代社會中,尤其伴隨多元治理主體的出現(xiàn)和不斷發(fā)展,治理能力更多體現(xiàn)在治理過程中,能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體共同治理的能力,因為治理不是一整套規(guī)則條例,也不僅僅是一種活動,而且是一個過程。治理的關(guān)鍵和根本特征不是控制和支配,而是協(xié)調(diào)。一般來說治理既涉及到公共部門,也包括私人部門;在某種程度上來說,治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動。農(nóng)村治理是相對城市治理而言的,農(nóng)村治理是中國共產(chǎn)黨治理國家的重要組成部分,其內(nèi)容很豐富,不僅包括農(nóng)村經(jīng)濟治理,而且包括農(nóng)村政治、農(nóng)村文化、農(nóng)村社會、農(nóng)村生態(tài)等方面的治理。當然農(nóng)村治理最終要達到的目的是改變農(nóng)民的生存狀態(tài),增加農(nóng)民的收入,改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件,增加他們受教育的機會,讓廣大的農(nóng)民真正參與到村民自治中來,實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。
(二)農(nóng)村治理能力及其現(xiàn)代化
農(nóng)村治理能力是黨的執(zhí)政能力的重要方面和體現(xiàn)。所謂黨的農(nóng)村治理就是指黨在推進農(nóng)村治理的過程中,運用黨和國家制度治理農(nóng)村社會各方面事務(wù)的能力,就是黨在農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的能力,就是協(xié)調(diào)農(nóng)村基層各方主體共同參與農(nóng)村建設(shè)的能力,就是培育農(nóng)村基層社會組織共同參與農(nóng)村治理的能力。黨的農(nóng)村治理能力的基本構(gòu)成要素可以分為人力資源、財力資源、權(quán)力資源、權(quán)威資源、文化資源、信息資源等要素。通過在農(nóng)村的有效治理能夠更好地促進農(nóng)村社會的公平正義和健康發(fā)展的能力,從而實現(xiàn)維持秩序、最大限度地增進公共利益的目的和過程。
黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化是一個過程,一個目標。一般而言,現(xiàn)代化強調(diào)的既是發(fā)展的過程,也是發(fā)展的目標。作為過程,現(xiàn)代化是指人類從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代社會是一個相對概念,指社會發(fā)展階段上人類的理想與現(xiàn)實條件和能力的一種耦合,即在某一歷史時段人類向理想社會邁進所能達到的最佳狀態(tài)[1](P75)?,F(xiàn)代化研究專家羅榮渠教授從歷史進程論的角度指出:“廣義的現(xiàn)代化主要是指自工業(yè)革命以來現(xiàn)代生產(chǎn)力導致社會生產(chǎn)方式的大變革,引起世界經(jīng)濟加速發(fā)展和社會適應性變化的大趨勢,具體地說,就是以現(xiàn)代工業(yè)、科學和技術(shù)革命為推動力,實現(xiàn)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的大轉(zhuǎn)變,使工業(yè)主義滲透到經(jīng)濟、政治、文化、思想各個領(lǐng)域并引起社會組織與社會行為深刻變革的過程。”[2](P5)也有學者認為,現(xiàn)代化主要是一種心理態(tài)度、價值觀和生活方式的改變過程,換句話說,現(xiàn)代化可以看做是代表我們這個歷史時代的一種文明的形式。
黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化程度的高低將很大程度決定了中國農(nóng)村現(xiàn)代化的進程與速度,對此可以從縱橫、動靜角度予以分析:從縱的方面來說,它既包括從地方到中央、從落后到發(fā)達等方面的治理能力;從橫的方面來說也包括從宏觀到微觀、從集體到個體等方面的治理能力。從動態(tài)的角度講,黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化是指黨在農(nóng)村治理過程中隨著環(huán)境的變遷而從低級到高級、從簡單到復雜、由低級有序到高級有序上升、前進的過程,其實質(zhì)是發(fā)展;從靜態(tài)的角度講,黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化意味著黨的農(nóng)村治理能力符合現(xiàn)代的要求,能夠更好推動農(nóng)村的社會發(fā)展。實現(xiàn)黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化,也就是使黨在農(nóng)村的治理體系實現(xiàn)制度化、科學化、規(guī)范化、程序化,使黨在農(nóng)村的治理者善于運用法治思維和法律制度治理農(nóng)村,從而把黨在農(nóng)村治理各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理農(nóng)村的效能。這就需要形成一套科學完善有利于開展農(nóng)村工作的制度體系,這套制度體系能夠從根本上體現(xiàn)農(nóng)民的意志,體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位,保障農(nóng)民的利益。黨運用這種制度實現(xiàn)管理農(nóng)村各方面事務(wù)的能力從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。
二、實現(xiàn)黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實意蘊
(一)實現(xiàn)黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化是時代賦予的使命
應該說改革之初,黨的農(nóng)村治理在相當一段時間內(nèi)是適應農(nóng)村發(fā)展的需要的,客觀上也極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系,使農(nóng)村各項事業(yè)得到較快發(fā)展。但是隨著改革進入深水區(qū)、攻堅期,城鄉(xiāng)差距仍然很大,有相當一部分農(nóng)民還生活在貧困的邊緣,農(nóng)村尚存在諸多突出的矛盾和問題。一是農(nóng)民的土地問題,尚存在著諸如土地承包關(guān)系不穩(wěn)定、土地流轉(zhuǎn)機制不健全,導致農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益得不到有效保障。二是農(nóng)民的收入問題。雖然改革開放以來,總體形勢不斷好轉(zhuǎn),但農(nóng)民的收入總體水平偏低,且區(qū)域差距較大,農(nóng)民的增收基礎(chǔ)還比較脆弱,增收長效機制尚未真正建立。目前國家對農(nóng)民的補貼規(guī)模還很小,2012年人均只有170元左右,而發(fā)達國家政府補貼占農(nóng)民收入的40%-70%。三是農(nóng)民工問題也是當前社會的一個突出問題。包括農(nóng)民工就業(yè)和勞動權(quán)益保障問題、農(nóng)民工公共服務(wù)問題、農(nóng)民工社會歸屬問題。四是農(nóng)民的現(xiàn)代化問題。正如阿歷克斯·英格爾斯在《邁向現(xiàn)代:六個發(fā)展中國家的個人變化》一書中對現(xiàn)代人特征的分析,他強調(diào)發(fā)展的最終要求是人在素質(zhì)方面的改變,即從傳統(tǒng)主義到個人現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變。認為片面強調(diào)工業(yè)化和經(jīng)濟現(xiàn)代化是不夠的,如果沒有從心理、思想和行為方式上實現(xiàn)由傳統(tǒng)人現(xiàn)代人的轉(zhuǎn)變,使之具備現(xiàn)代人格、現(xiàn)代品質(zhì),不可能從一個落后國家跨入自身擁有的持續(xù)發(fā)展能力的現(xiàn)代化國家的行列。
在改革進入攻堅期和深水區(qū)的關(guān)鍵時刻,無論是實現(xiàn)農(nóng)民在經(jīng)濟上富裕、政治上民主、文化上充實、生活上保障、生態(tài)上和諧,還是實現(xiàn)各種公共事業(yè)能夠充分保障農(nóng)民更好地實現(xiàn)自我管理、自我發(fā)展、自我服務(wù),都需要實現(xiàn)我們黨的農(nóng)村治理的與時俱進,實現(xiàn)我們黨的農(nóng)村治理能力的現(xiàn)代化。對此,黨的十八屆三中全會給我們指明了目標和方向:“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這預示著我國改革已進入到通過建立健全系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系,使各方面制度更加成熟更加定型,從而實現(xiàn)國家有效治理的新的歷史階段,也標志著我們黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認識、新的發(fā)展。
面對新世紀頭二十年全面實現(xiàn)小康社會建設(shè)的宏偉目標,深化和加強中國共產(chǎn)黨農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化建設(shè)尤為緊迫,面對2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的重任,面對本世紀中葉實現(xiàn)現(xiàn)代化的重任,面對農(nóng)村發(fā)展滯后,農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力,農(nóng)民比重居高不下的突出問題,如何推動農(nóng)村實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,如何推動農(nóng)業(yè)盡早現(xiàn)代化,如何穩(wěn)步增加農(nóng)民收入,提升農(nóng)民素質(zhì),這些迫切需要提高黨的農(nóng)村治理能力,實現(xiàn)黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化。習近平在中央省部級主要領(lǐng)導干部專題研討班上進一步強調(diào)指出:只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點,盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來,盡快把黨和國家機關(guān)、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來,國家治理體系才能更加有效運轉(zhuǎn)。
(二)實現(xiàn)黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化是國內(nèi)外農(nóng)村治理經(jīng)驗的有益啟示
農(nóng)村治理現(xiàn)代化是當前世界各國普遍關(guān)注和重視的重大課題,不僅發(fā)達國家給予高度重視,尤其是發(fā)展中國家也在不斷加強農(nóng)村治理能力建設(shè),提高農(nóng)村治理現(xiàn)代化水平,國內(nèi)外學界也開展了積極的研究,積累了比較豐富的經(jīng)驗。
新中國成立以來,中國農(nóng)村社會發(fā)生了許多重大的變遷,與此相適應,中國農(nóng)村治理也發(fā)生了很大的變化。當前學界對農(nóng)村治理進行了比較深入的研究,如俞可平教授提出了善治模式。他認為:改革開放30年來中國治理變革的主要方向,是從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務(wù)政府、從黨內(nèi)民主到社會民主。治理改革的重點內(nèi)容,是生態(tài)平衡、社會公正、公共服務(wù)、社會和諧、官員廉潔、政府創(chuàng)新、黨內(nèi)民主和基層民主。決定性地影響中國治理狀況的主要變量,是社會經(jīng)濟的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊。經(jīng)過改革開放以來近30年的探索,中國正在形成一種特殊的治理模式,其治理改革的目標已經(jīng)十分清楚,這就是:民主、法治、公平、責任、透明、廉潔、高效、和諧[3](P5-14)。高廣景指出,新中國農(nóng)村治理模式經(jīng)歷了鄉(xiāng)政并立、政社合一和鄉(xiāng)政村治三個階段,與此同時,國家權(quán)力在農(nóng)村基層社會的治理中也基本經(jīng)歷了一個下沉、全面滲透和向上回抽的過程[4](P28-30)。徐勇提出農(nóng)村能人模式:在分權(quán)式的經(jīng)濟體制改革和農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型時期,一批懂經(jīng)營、善管理的經(jīng)濟能人崛起,并在鄉(xiāng)村社區(qū)政治運作中居絕對支配地位,形成能人型治理模式。其主要特點是:權(quán)威強大、權(quán)力集中、威權(quán)治理。這一治理模式以及相應的能人政治有力地推進了社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展,但也存在缺乏必要制約這一內(nèi)在缺陷。隨著社會發(fā)展,具有過渡性的能人治理應向依法治理轉(zhuǎn)變[5](P1-8)。
方正、金俊杰指出,韓國20世紀70年代初開始的新村運動提高了韓國農(nóng)民的民主意識和協(xié)作意識,促進農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性,對韓國基層農(nóng)村的治理產(chǎn)生了積極的影響。劉承禮從鄉(xiāng)村公共品提供機制的角度研究了匈牙利鄉(xiāng)村治理模式,從權(quán)力結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)與責任結(jié)構(gòu)等方面進行分析。賴海榕比較研究了中國與德國、匈牙利和印度的鄉(xiāng)村治理狀況,并從經(jīng)濟發(fā)展水平和民主制度、政府間責權(quán)分配、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村公共事業(yè)融資結(jié)構(gòu)以及鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督機制等幾個方面比較了各國的成績和問題,重點討論了其他國家的經(jīng)驗和教訓對中國的啟示。許海清從國家治理的角度,對國外推進治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗與教訓進行了總結(jié),主要包括“重視法治手段”、“重視公民意識”、“重視個體發(fā)展”、“重視社會參與”、“重視社區(qū)治理”、“重視智庫建設(shè)”、“重視科技手段”等方面的經(jīng)驗[6](P231-234)。在此基礎(chǔ)上,進一步總結(jié)國外在國家治理方面的教訓,主要包括“要避免西方國家政治體制缺陷”、“要避免西方發(fā)展模式”、“要避免一些國家‘中等收入陷阱’”、“要避免西方社會融合機制‘失效’”、“要避免一些國家的轉(zhuǎn)型危機”等[6](P235-236)。
綜上所述,我們可以看到,治理的概念打破了原來傳統(tǒng)上的地方政府與社會、市場固有的關(guān)系模式,模糊了地方政府與社會、地方政府與市場之間的分界線,在治理的主體、方法、職能等方面都做了擴展。面對經(jīng)濟全球化、信息化的發(fā)展,用寬廣的眼界來觀察世界是我們深化改革開放的需要,同樣在推進現(xiàn)代化建設(shè)的過程中,也需要有寬廣的視野,需要關(guān)注和研究國外農(nóng)村治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗和教訓,需要借鑒學習發(fā)達國家、發(fā)展中國家積累的成功經(jīng)驗。無論是國內(nèi)農(nóng)村治理的探索,還是國際上農(nóng)村治理經(jīng)驗的借鑒,都昭示我們:我國農(nóng)村治理的現(xiàn)代化離不開黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化。
(三)實現(xiàn)黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的題中應有之義
在推進中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中,中國共產(chǎn)黨農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化問題是一個重要問題。因為農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展都離不開黨的領(lǐng)導。事實上,中國共產(chǎn)黨在當代中國農(nóng)村不僅是事實上的一種社會公共權(quán)力,而且也是政府機構(gòu)的核心,所以在農(nóng)村治理方面,中國共產(chǎn)黨的自身建設(shè)已經(jīng)成為治理中國的一部分。中國共產(chǎn)黨如果想深入推進農(nóng)村治理,必然要在自身建設(shè)方面有所突破,通過實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨農(nóng)村治理能力的現(xiàn)代化、通過轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式,加強基層黨組織與其他農(nóng)村治理主體的互動,順利實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨農(nóng)村治理的各項目標。
30多年的改革與發(fā)展,使我國經(jīng)歷了從社會主義計劃經(jīng)濟走向社會主義市場經(jīng)濟的巨大變化,面對這些新的變化,黨的農(nóng)村治理能力建設(shè)與農(nóng)村的快速發(fā)展還存在一些不適應的地方,迫切需要加強的執(zhí)政能力建設(shè),實現(xiàn)農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化以適應農(nóng)村發(fā)展的需要。應該說改革開放以來黨的農(nóng)村治理能力得到很大發(fā)展,從以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的經(jīng)濟體制改革,到以村民自治為代表的廣泛的民主政治改革,到新農(nóng)村建設(shè),到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)一體化等系列改革舉措,黨的農(nóng)村治理體系也不斷得到發(fā)展,為改革開放順利推進提供了有力保障。
當然,我們還要看到當前農(nóng)村治理發(fā)展還存在一些不和諧現(xiàn)象。如在當前黨領(lǐng)導農(nóng)村工作的體制機制方面,還存在黨政系統(tǒng)之間分工交叉,工作權(quán)限和職責相互重疊;在當前部分農(nóng)村基層黨組織建設(shè)滯后,難以適應改革開放發(fā)展的需要,難以適應帶領(lǐng)群眾共同發(fā)展的需要,一些農(nóng)村基層黨組織該管的不管,不該管的管的過多,甚至不同程度地存在以黨治農(nóng)、以黨令政、以黨代政、以黨代法的現(xiàn)象。此外,部分農(nóng)村基層黨組織干部選拔機制不健全,透明性差,存在暗箱操作、上級指派、家族利益平衡、幫派妥協(xié)或紛爭、賄選以及黑惡勢力介入等不合理現(xiàn)象。這些都與黨的農(nóng)村治理的初衷是背道而馳的,迫切需要實現(xiàn)黨的農(nóng)村治理能力的現(xiàn)代化來解決這些問題。
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