近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。這是繼今年5月中共中央、國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》印發(fā)后，最新出臺的一項生態(tài)文明建設專項配套政策文件，體現(xiàn)了黨和政府建設生態(tài)文明高度負責的勇氣和決心，標志著我國生態(tài)文明建設進入實質問責階段。

首次對追究黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任作出制度性安排

建立黨政領導干部生態(tài)環(huán)境保護問責制，是我國生態(tài)文明建設的重要制度。十八屆三中全會明確指出：“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”，并提出要“建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”。

專家指出，黨和政府在國家經(jīng)濟社會發(fā)展過程中起著主導性作用，同樣對于生態(tài)環(huán)境質量的好壞也負有重要責任。“作為一種公共產(chǎn)品和服務，在提供良好生態(tài)環(huán)境方面黨政機關必須發(fā)揮更好的作用。”中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅表示，隨著我國經(jīng)濟社會轉型和發(fā)展進入新常態(tài)，實現(xiàn)“五位一體”和“四個全面”戰(zhàn)略布局的現(xiàn)實要求，其薄弱環(huán)節(jié)都指向生態(tài)文明建設，“為此，必須建立一套有效的問責激勵機制，使黨政領導干部切實轉變執(zhí)政理念，為節(jié)能環(huán)保負責，爭當污染破壞的終結者、改善生態(tài)環(huán)境的親為者和生態(tài)文明建設的實踐者。”

中國工業(yè)環(huán)保促進會會長楊朝飛認為，損害生態(tài)環(huán)境往往是發(fā)展中的問題，反映出一些黨政領導干部發(fā)展觀出現(xiàn)偏差。從國際經(jīng)驗看，保護生態(tài)環(huán)境，僅約束企業(yè)行為遠遠不夠，更重要的是規(guī)范政府行為，比如美國1969年出臺的《國家環(huán)境政策法》，通過規(guī)范政府行為，有效化解了發(fā)展與環(huán)保之間的矛盾。“這次《辦法》出臺，進一步規(guī)范黨政領導干部的施政行為，既是生態(tài)環(huán)保的需要，也將對經(jīng)濟轉型和調結構發(fā)揮重要作用；同時，可以預期的是，干部選任的標準也將更加科學、全面。”

“《辦法》堪稱用制度保護生態(tài)安全的又一個里程碑。”在國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任王煥良看來，《辦法》用制度方式扭轉我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化和經(jīng)濟社會發(fā)展不可持續(xù)等重大問題，可以引領我國走上可持續(xù)發(fā)展道路，實現(xiàn)建設美麗中國的宏偉目標。

王毅回憶他近年在參加一些國際交流時，許多國際組織的高級官員和專家學者都對中國生態(tài)文明建設及相關考核制度表示出濃厚興趣。“《辦法》的出臺，可謂我國生態(tài)文明制度建設在理論和實踐層面的新鮮探索。”王毅說。

顯性責任即時懲戒，隱性責任終身追究

作為我國首次針對黨政領導干部開展生態(tài)環(huán)境損害追責的制度性安排，《辦法》是問責體系的重要組成部分，是用制度治黨、嚴格規(guī)范黨政領導干部環(huán)境行為的長效機制。專家認為，《辦法》盡管字數(shù)不多，但根據(jù)有關黨內法規(guī)和國家法律法規(guī)，聚焦黨政領導干部責任，明確底線思維，提出了生態(tài)環(huán)境損害的追責主體、責任情形、追責形式、追責程序，以及終身追究制等規(guī)定，充分體現(xiàn)了“權責統(tǒng)一、黨政同責、失職追責、問責到位”的原則。

王煥良認為，《辦法》通過一項一項具體規(guī)定，突出了黨政領導干部對生態(tài)環(huán)境保護的政治責任，而且是黨政同責，誰決策、誰負責；為強化制度的可操作性，《辦法》強調，顯性責任即時懲戒，隱性責任終身追究，“總體上對‘權力引發(fā)的生態(tài)問題怎么辦，權力造成的生態(tài)損害怎么管’的問題給出了答案”。

值得注意的是，《辦法》并未拘泥于具體追責指標，在制度設計上十分注重創(chuàng)新。《辦法》針對縣級以上地方各級黨委、政府及其有關工作部門的領導成員，中央和國家機關有關工作部門領導成員，以及上述工作部門的有關機構領導人員，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督和利用職務影響過程中所造成的25種情形進行追責，緊扣對生態(tài)環(huán)境負面影響大、社會反響強烈的黨政領導干部履職行為設定追責情形，實行“行為追責”和“后果追責”相結合，追責形式包括誡勉談話、責令公開道歉、組織處理、黨政紀處分等。

“這些問責形式多種多樣，均與黨政領導干部的政治前途直接掛鉤，將會對其不當行為產(chǎn)生較強約束，從而倒逼生態(tài)環(huán)境保護目標實現(xiàn)。”王毅說。

將生態(tài)環(huán)境是人民福祉的理念內化于心、外化于行

好制度關鍵在落實。專家表示，在實施方面，《辦法》賦予監(jiān)管部門較大權力，規(guī)定了監(jiān)管工作部門、紀檢監(jiān)察機構、組織人事部門的協(xié)作聯(lián)動機制，并明確了追責者的責任條款，這些制度創(chuàng)新將會強化追責結果的應用，使《辦法》得以更好地落實。

楊朝飛表示，《辦法》的出臺意義重大，但鑒于《辦法》仍處于試行階段，還需要通過試點示范、實際應用和探索實踐，積累經(jīng)驗，不斷完善。

王毅則建議，在《辦法》實施過程中，應注意五個方面：

——注意與現(xiàn)行法律法規(guī)及相關規(guī)定的銜接，并結合主體功能區(qū)、生態(tài)紅線、生態(tài)補償、自然資產(chǎn)負債表、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測核算等相關制度進行綜合實施。

——實事求是、因地制宜制定實施細則，鑒于生態(tài)環(huán)境問題的復雜性、多樣性以及發(fā)展與環(huán)境的演變規(guī)律，可選擇不同類型問題和不同地區(qū)優(yōu)先開展試點，根據(jù)不同地區(qū)特點，以環(huán)境健康安全等重大責任事件和風險為重點，制定具體執(zhí)行程序和細則，開展地方制度探索。

——對重大追責事件開展獨立的科學評估，確定合理的追訴時空邊界和進行全生命周期影響評價。

——在條件許可的情況下，增加對資源環(huán)境績效顯著提高、綠色轉型發(fā)展成績突出的領導干部的鼓勵條款。

——建立社會公眾監(jiān)督機制，力爭環(huán)境損害追責在更加公開透明的環(huán)境下進行，使公眾可以看到和監(jiān)督追責的效果，提高黨委政府的公信力。

王煥良提醒，應在分析實際案例發(fā)生的基礎上，細化《辦法》的落實，使《辦法》成為約束權力行使的“戒尺”。“生態(tài)損害客觀評價是一個有難度的工作，也是責任落實的基礎。評價的尺度要公正客觀，讓損害者‘服’，將是落實《辦法》的重中之重。”他建議，盡快研究制定確定責任的評價方法。

懲戒不是目的，預防才是根本。專家還建議，應突出《辦法》的預防功能，對一些具有風險的行為和做法提出預警，將生態(tài)環(huán)境是人民福祉的理念內化于決策者心中，并且外化生成主動保護生態(tài)環(huán)境的具體行動，在行動中結出推進生態(tài)文明的希望之果。