民事訴訟法第55條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”相關(guān)司法解釋通過(guò)8個(gè)條文，對(duì)公益訴訟的受理?xiàng)l件、管轄、行政主管機(jī)關(guān)參加訴訟、和解調(diào)解、撤訴以及既判力等問(wèn)題予以進(jìn)一步明確。雖然行政訴訟法沒(méi)有直接規(guī)定行政公益訴訟制度，但該法第101條通過(guò)“轉(zhuǎn)致”的方式，授權(quán)“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開(kāi)庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”。這一“轉(zhuǎn)致”規(guī)定，可以視為行政公益訴訟制度的主要法律源頭。建立行政公益訴訟，可以有效保護(hù)公共利益免受行政機(jī)關(guān)違法行政活動(dòng)的侵犯，也有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)法律權(quán)威。 

構(gòu)建行政公益訴訟制度，應(yīng)該重點(diǎn)解決好以下五個(gè)問(wèn)題。 

受案范圍。公共利益范圍很寬泛，但并非所有公共利益受損都適合提起行政公益訴訟。從這個(gè)角度看，參照民事訴訟法規(guī)定，當(dāng)前適合提起行政公益訴訟的案件范圍，主要包括涉及國(guó)家和集體所有的資源、財(cái)產(chǎn)、設(shè)施、環(huán)境(自然、人文、市場(chǎng)環(huán)境等)等方面的利益，如國(guó)有資產(chǎn)流失案、國(guó)有土地使用權(quán)出讓案中，受行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為侵犯的案件。從受損害利益涉及的社會(huì)群體看，受害人的數(shù)量往往是不特定、無(wú)法確知的，如環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不作為或亂作為案。 

原告資格。具有原告資格的主體共有三類(lèi):第一類(lèi)是與被訴行政行為在法律上有利害關(guān)系的群體所委托的代表人，類(lèi)似美國(guó)以“私人檢察總長(zhǎng)”的名義提起訴訟的普通公民;第二類(lèi)是檢察機(jī)關(guān)，類(lèi)似德國(guó)聯(lián)邦行政法院法規(guī)定的“公益代表人”;第三類(lèi)是符合民事訴訟法規(guī)定的法律授權(quán)的社會(huì)組織(如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)保組織等)，考慮到對(duì)公共利益的代表能力、法院承受能力等因素，可以授權(quán)其在檢察機(jī)關(guān)拒絕起訴的案件中，補(bǔ)充充當(dāng)公共利益代表人，性質(zhì)上屬于“推定的法律授權(quán)”。這三類(lèi)原告的優(yōu)先順序是，直接利害關(guān)系人的代表人優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于公益組織。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的管轄規(guī)則，依據(jù)行政訴訟法規(guī)定的屬地、級(jí)別等原則確定。 

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的依據(jù)、身份和法律地位。憲法第129條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”法律監(jiān)督權(quán)是一種公權(quán)力，行使法律監(jiān)督權(quán)旨在保護(hù)公共利益。作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅要保障國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施，維護(hù)司法公正，還要保護(hù)公共利益不受非法行為包括非法行政行為的侵犯。當(dāng)公共利益受到行政權(quán)力濫用的威脅，或因行政不作為而受到嚴(yán)重影響時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)力也有責(zé)任作為公共利益的代表提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)借助自身的特殊地位，使公共利益受到保護(hù)，并使那些在行政管理中處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到救濟(jì)。 

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份和法律地位，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界有四種觀點(diǎn):一是認(rèn)為其處于當(dāng)事人即原告地位，以原告的身份參與訴訟;二是認(rèn)為其既不作為原告也不代表國(guó)家，而是以“公益代表人”的身份出現(xiàn);三是認(rèn)為其既是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是公共利益的代表，處于公訴人的地位;四是認(rèn)為在行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定“公訴人”主體和“公益代表人”主體的情況下，在實(shí)體法上其是“公益代表人”，程序法上以原告的身份出現(xiàn)，但賦予其“原告十法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”兩種訴訟權(quán)利，類(lèi)似于刑事訴訟中“附帶民事訴訟原告人十公訴人”的法律地位。這樣的身份和法律地位，可以將其命名為“公益訴訟人”，這也是筆者的主張。理由是:第一種主張可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)原告應(yīng)承擔(dān)的實(shí)體義務(wù);第二種主張混淆了實(shí)體法和程序法的身份，況且三大訴訟法都沒(méi)有設(shè)立“公益代表人”主體;第三種主張照搬了刑事訴訟法的規(guī)定，不符合行政訴訟實(shí)際;第四種主張只是擴(kuò)張了現(xiàn)有原告的訴訟權(quán)利(如法院不得拒絕受理、無(wú)需承擔(dān)訴訟費(fèi)等)，而不改變?cè)V訟主體構(gòu)造，同時(shí)排除了檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)原告實(shí)體義務(wù)的可能。 

檢察機(jī)關(guān)參加訴訟的程序設(shè)計(jì)。毋庸置疑，檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟應(yīng)該有其先決條件，亦可稱(chēng)為“行政公益訴訟的訴前先行程序”。主要分三步:首先，公共利益受損時(shí)，具有利害關(guān)系的自然人、組織或者其他代表人依法向主管行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)停止違法行為或者依法作為，但主管行政機(jī)關(guān)仍拒絕答復(fù)、故意縱容或者繼續(xù)實(shí)施違法行為。其次，具有利害關(guān)系的自然人、組織或者其代表人，依法提起行政訴訟但不被受理，可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)該行政行為進(jìn)行審查。第三，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政行為涉嫌違法，應(yīng)該向主管行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議或糾正違法通知書(shū)，限期要求答復(fù)而主管行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)、不接受建議、繼續(xù)實(shí)施違法行為。設(shè)立訴前先行程序的主要目的是窮盡行政程序救濟(jì)，降低糾錯(cuò)成本，提高糾錯(cuò)效率，減少社會(huì)與行政機(jī)關(guān)的訴訟對(duì)抗。一旦實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)該先行程序無(wú)法達(dá)到目的，反而成為像“原國(guó)家賠償先行程序”一樣的累贅，就應(yīng)該廢除該程序設(shè)計(jì)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)受理。同時(shí)，與普通行政訴訟中的“不停止執(zhí)行原則”相反，行政公益訴訟適用“停止執(zhí)行原則”，一旦檢察機(jī)關(guān)起訴，應(yīng)立即停止行政行為的執(zhí)行。審理程序與普通行政訴訟相同，但利害關(guān)系人可以以第三人身份參加。 

例外的情況是，自然人、社會(huì)組織或者其代表人請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查予以駁回的(還可以設(shè)立一次復(fù)議程序)，自然人、社會(huì)組織或其代表人自然獲得起訴權(quán)，可以直接向法院起訴，即前文所述“推定的法律授權(quán)”。 

訴訟請(qǐng)求、裁判、妨害訴訟的強(qiáng)制措施和行政賠償訴訟問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，其訴訟請(qǐng)求與普通訴訟相同，向法院提出撤銷(xiāo)違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或無(wú)效的訴訟請(qǐng)求，法院應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)判決。在審判中，對(duì)公益訴訟當(dāng)事人一般不得使用妨害訴訟的強(qiáng)制措施。需特別指出的是，由于公益訴訟的受害人不特定，所以不適用行政賠償之訴。 

（作者為中國(guó)政法大學(xué)教授）