統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地是城鄉(xiāng)建設(shè)用地科學(xué)規(guī)劃、集約節(jié)約利用的需要

按用途分類，土地可分為農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地、居住用地、公益事業(yè)用地、公益設(shè)施用地等多種類別，不同用途達(dá)到的目的是不同的。諸如，農(nóng)業(yè)用地就是要生產(chǎn)糧食和農(nóng)副產(chǎn)品，確保國(guó)家的糧食安全，否則，如果國(guó)家糧食安全難以保證，就會(huì)影響國(guó)民的日常生活，影響社會(huì)穩(wěn)定。正因如此，國(guó)家才確立了“確保18億畝耕地”的紅線。再如居住用地，是供城鄉(xiāng)居民居住使用的，盡管引入了市場(chǎng)機(jī)制，居民在居住條件和環(huán)境上會(huì)有所差別，但確保城鄉(xiāng)居民“住有所居”的居住權(quán)，卻是一條必須堅(jiān)守的底線。這事關(guān)城鄉(xiāng)居民的生存、生活。因此，在人多地少、人地矛盾異常突出、建設(shè)用地需求異常剛性的中國(guó)，必須對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)籌，進(jìn)行一體化規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃，必須堅(jiān)持集約節(jié)約用地的原則。

當(dāng)前，城鎮(zhèn)建設(shè)用地對(duì)人口吸納能力低，是我國(guó)城鎮(zhèn)化土地需求過高的重要原因。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率十分低下。根據(jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)，若將7.13億農(nóng)村人口和1.5億進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民加在一起，2011年人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地仍達(dá)214平方米，遠(yuǎn)超規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)150平方米。而隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和大量農(nóng)民進(jìn)城，將有更多宅基地和農(nóng)村住房出現(xiàn)空置。據(jù)測(cè)算，未來10年，按人均保留150平方米用地計(jì)算，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地可騰退8000萬畝左右。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地是搞好土地增值收益公平分配的必然要求

土地作為一種緊缺資源和生產(chǎn)要素，增值空間巨大。但土地增值收益到底如何分配，理論上觀點(diǎn)分歧較多，現(xiàn)實(shí)中分配亂象叢生，因土地收益分配而引起的糾紛越來越多。當(dāng)曾經(jīng)嚴(yán)重存在的“土地財(cái)政”遭到廣泛詬病的同時(shí)，人們對(duì)如何進(jìn)行更公平、更合理、更科學(xué)的利益分配莫衷一是。目前存在的問題主要是：個(gè)別農(nóng)村地區(qū)土地被政府低價(jià)征收，利益受損；個(gè)別農(nóng)村因特殊地理位置優(yōu)勢(shì)而成為土地食利者，利益固化；個(gè)別偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村雖然為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)做出了巨大貢獻(xiàn)，但未能享受到任何土地增值利益；城鎮(zhèn)普通居民（如大學(xué)畢業(yè)生）未能分享到土地增值帶來的利益反而淪為房奴蟻?zhàn)澹坏胤秸?ldquo;土地財(cái)政”支撐后，面臨著提供公共服務(wù)的困境和壓力。很顯然，土地收益的分配不公必然會(huì)導(dǎo)致諸多社會(huì)問題，而要更公平地分配土地收益，就必須對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌使用。

（作者系河南省社科院首席研究員、《中州學(xué)刊》雜志社社長(zhǎng)）