國務院近日印發(fā)的《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）明確指出：“建立水資源、水環(huán)境承載能力監(jiān)測評價體系，實行承載能力監(jiān)測預警”；“根據(jù)水資源、水環(huán)境承載能力，調整發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化空間布局”；“嚴格城市規(guī)劃藍線管理，積極保護生態(tài)空間”；“劃定生態(tài)保護紅線，保護水和濕地生態(tài)系統(tǒng)”。落實好“水十條”，特別是關于水資源、水環(huán)境承載力方面的要求，將積極推動經(jīng)濟結構轉型升級，保障我國生態(tài)安全。

面對2020年全面建成小康社會、2050年建設美麗中國的新形勢和新要求，強化水環(huán)境生態(tài)空間管制，提高水環(huán)境資源承載能力，逐漸成為未來破解國土空間無序開發(fā)、解決水資源利用效率不高、從源頭防控水環(huán)境污染的重要手段。

當前，我國水生態(tài)空間被嚴重壓縮，濕地、湖濱、河濱、海岸帶等生物水生態(tài)生存空間不斷減少。近30年來，我國濕地自然保護區(qū)內(nèi)濕地面積總體呈下降趨勢，凈減少8152.47平方千米，占全國濕地凈減少總量的9%，沿海灘涂濕地面積已喪失50%。三江平原濕地面積已由建國初的5萬平方千米下降至0.91萬平方千米，海河流域主要濕地面積減少了83%，濱海濕地面積累計喪失約50%。我國有252個地級以上城市沿河湖而建，不斷筑堤占地，取直河道，圍墾湖泊。建國以來，我國因圍墾而消亡的天然湖泊超過1000個。長江中下游的通江湖泊由102個減少至僅剩洞庭湖和鄱陽湖兩個，且面積持續(xù)萎縮。根據(jù)2012年《第一次全國水利普查公報》，全國河流堤防總長度413689公里，占全國河流總長度的27.4%。大量的堤防建設，在保障防洪安全的同時，也阻斷了河流與河漫灘之間的橫向連通性，導致大量河漫灘生態(tài)空間喪失。此外，20年來，大陸自然岸線保有率從90%下降到不足40%。

水生態(tài)空間的萎縮加劇了水環(huán)境超載形勢?；春?、松花江、遼河、黃河流域地表水資源開發(fā)率分別達到了73.8%、42.1%、50.6%和54.7%，海河流域更是高達98%，遠遠超過國際公認的40%的水資源開發(fā)生態(tài)警戒線。全國655個城市，有超過300個城市缺水，其中，超過100個城市缺水嚴重。全國范圍內(nèi)主要污染物排放總量超過環(huán)境容量，在經(jīng)濟和人口密集的城市地區(qū)超負荷排污問題更加突出。根據(jù)測算，全國范圍化學需氧量超過環(huán)境容量1.8倍，不少地方排放量居高不下，并且與缺少生態(tài)流量的問題并存，約1/3河道的化學需氧量超過環(huán)境容量。海河流域有河皆干、有水皆污，長三角、珠三角城市密集區(qū)河涌水網(wǎng)污染嚴重。區(qū)域水體富營養(yǎng)化、江河源頭生態(tài)平衡等環(huán)境問題已經(jīng)處于臨界狀態(tài)。

鑒于上述情況，實施空間管控、減污增容，將有利于提高資源環(huán)境承載能力。習近平總書記強調，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。組成水生態(tài)系統(tǒng)的各項水生態(tài)環(huán)境要素不可分割，各要素形成的結構和功能關系不可打破，必須從空間上對生態(tài)系統(tǒng)的各要素進行整體保護，擴大生態(tài)空間，增加生態(tài)流量，提高水環(huán)境容量和承載能力，增強生態(tài)系統(tǒng)功能。

因此，在我國水環(huán)境、水資源、水生態(tài)三大水問題并存的背景下，必須以改善水環(huán)境質量、維護人體健康和保障區(qū)域生態(tài)安全為根本，基于流域環(huán)境系統(tǒng)屬性、水資源水環(huán)境承載能力，強化生態(tài)空間管控，為調控區(qū)域人口分布、土地利用、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化布局提供基本依據(jù)。

第一，劃定生態(tài)紅線，穩(wěn)定并擴大水生態(tài)空間。堅持生態(tài)優(yōu)先，加強生態(tài)建設，穩(wěn)定和擴大森林、草原、濕地等生態(tài)空間，實行退耕還林還濕、退漁還湖（海），保護濱河、濱湖、濱海地帶。對于承擔重要水生態(tài)服務功能的水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持、洪水調蓄、生物多樣性保護等區(qū)域，劃定生態(tài)保護紅線。嚴守流域濱岸水生態(tài)紅線，結合河段水環(huán)境功能定位，根據(jù)流域河湖濱岸帶生態(tài)功能需求，劃定一定寬度的河湖濱岸帶保護紅線，拓展河道物理空間和自然形態(tài)。建立海岸帶生態(tài)紅線管理制度，在近岸海域生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)、高生態(tài)價值區(qū)、關鍵區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，分類禁止和限制紅線區(qū)內(nèi)圍填海、港口建設、海水養(yǎng)殖等開發(fā)活動。實施閘堰水文生態(tài)調度，合理安排閘壩下泄水量和泄水時間，保證下游水體生態(tài)流量，提高河流上下游連通性，拓展河湖橫向灘地寬度，保障并維持所釋放空間的自然結構特征和生態(tài)功能，顯著增加水環(huán)境容量。

第二，基于水資源、水環(huán)境承載能力，優(yōu)化區(qū)域空間發(fā)展布局。要以水環(huán)境承載力和水資源承載力為基礎，把水環(huán)境系統(tǒng)敏感區(qū)、重要區(qū)和脆弱區(qū)保護起來，控制水資源、水環(huán)境承載力減弱區(qū)域的開發(fā)強度。探索建立環(huán)境資源承載力監(jiān)測預警制度。積極落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，開展水資源和水環(huán)境容量測算評估，建立環(huán)境資源承載能力的監(jiān)測、評估、調度、預警等處置處理機制，建立最大允許開發(fā)土地比例、最大水資源開發(fā)利用總量、污染物排放總量等閾值，以此對人口、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和資源開發(fā)強度進行合理的管控。將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警與污染物總量控制、產(chǎn)業(yè)結構調整結合起來，基于資源環(huán)境承載力的空間分異規(guī)律，為調控引導城鄉(xiāng)空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)、項目建設等提供基本依據(jù)。

第三，嚴格城市規(guī)劃藍線管理，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)應保留一定比例的水域面積和濱岸帶。嚴格執(zhí)行《城市藍線管理辦法》，落實藍線管理的相關要求，在城市規(guī)劃建設區(qū)內(nèi)保留一定比例的水域面積和生態(tài)水量。在城市總體規(guī)劃階段，應當確定城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)需要保護和控制的主要地表水體，劃定城市藍線，并確定城市藍線保護和控制要求。在控制性詳細規(guī)劃階段，應當依據(jù)城市總體規(guī)劃提出城市藍線范圍內(nèi)的保護要求和控制指標，并附有明確的城市藍線坐標和相應的界址地形圖。在城市藍線劃定過程中，應統(tǒng)籌考慮防洪安全、水質保護、用地預留、景觀建設和空間開發(fā)等需求。嚴格控制建設項目占用水域行為，新建項目一律不得違規(guī)占用水域。土地開發(fā)應按照有關法律法規(guī)和技術標準要求，嚴格水域岸線用途管制，留足河道、湖泊和濱海地帶的管理和保護范圍，非法擠占的應限期退出。

第四，以城市環(huán)境總體規(guī)劃為載體，推動生態(tài)空間管控落地實施。實踐表明，城市環(huán)境總體規(guī)劃是建立和實現(xiàn)生態(tài)空間管治的重要載體。以城市環(huán)境總體規(guī)劃為平臺，實施城市環(huán)境空間性、戰(zhàn)略性保護。城市環(huán)境總體規(guī)劃將城市置于一個自然的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中，以自然規(guī)律為基礎，從源頭上控制城市無序開發(fā)、環(huán)境超載等問題，引導城市合理、有序地開發(fā)自然空間。通過建立城市環(huán)境總體規(guī)劃制度，以資源環(huán)境承載能力為基礎，統(tǒng)籌生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間布局，確定城市增長邊界，將水同大氣、土壤和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)敏感區(qū)、重要區(qū)和脆弱區(qū)等共同納入城市生態(tài)紅線管控范圍，落實生態(tài)空間管控要求。積極與住建、國土等部門相關規(guī)劃進行銜接，在基礎數(shù)據(jù)底圖、空間數(shù)據(jù)庫規(guī)范、空間分級管控技術手段等方面充分銜接、整合，爭取建立公開、共享、共用的信息平臺，共同研究制定相關的技術規(guī)范，保障生態(tài)空間管控的技術可操作性。

（作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院）