《中法評》：在您剛剛主編出版的《國家底線》一書中，專門論述了“依法治國必先依法治黨”的問題。您說，不依法治黨，很難依法治國。我們非常贊同這個結(jié)論。請問在依法治黨方面，您有何建議嗎?

俞可平：是的，我一直倡導(dǎo)依法治黨，而且堅持認(rèn)為不依法治黨，就難實現(xiàn)依法治國。我說的依法治黨，就是嚴(yán)格按照國家的法律和黨的法規(guī)來規(guī)范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準(zhǔn)則。任何真正意義的法治，最重要的是約束國家的公共權(quán)力?！稕Q定》也明確指出，“必須以約束公權(quán)力為重點”。在我國現(xiàn)行政治條件下，各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，掌握著核心的政治權(quán)力，它們與政府機(jī)關(guān)一起構(gòu)成了國家的公共權(quán)力。國家的公務(wù)員法也明確將各級黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的成員，納入國家公務(wù)員的范疇。依法規(guī)范和約束國家的公共權(quán)力，當(dāng)然也包括黨的各級領(lǐng)導(dǎo)組織。

在我看來，依法治黨的思想最早是由鄧小平提出的。鄧小平明確指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。”根據(jù)這一論斷，“依法治黨”的“法”可以界定為兩大類：一類即是國家的法律，首先是憲法;另一類即是黨的規(guī)章制度，首先是黨章。雖然十八屆四中全會沒有出現(xiàn)“依法治黨”的概念，但《決定》指出，既要加強(qiáng)國家法律體系建設(shè)，也要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接。這也就是我所說的依法治黨的真實意義。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是建立在法治基礎(chǔ)上的有利于人民民主的領(lǐng)導(dǎo)，不按照法律和黨章，黨的領(lǐng)導(dǎo)和管理就會失去準(zhǔn)則。依法治國和依法治黨，使黨的執(zhí)政方式和管理方式適應(yīng)社會主義法治國家的需要，恰恰是黨在新的社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下，鞏固領(lǐng)導(dǎo)地位的基本途徑。依法治黨，首先就是依照憲法和黨章治理黨內(nèi)事務(wù)和規(guī)范黨政關(guān)系。國家的法律和黨內(nèi)的法規(guī)，從根本上說應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。黨規(guī)黨法不僅用來規(guī)范黨自身的內(nèi)部行為，更是為了保障國法得到切實的執(zhí)行。按照依法治黨的要求，在處理政務(wù)和黨務(wù)的過程中，黨的各種政策和文件，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的指示和講話，相對于國法和黨法而言處于次要的地位，它們本身也不得有悖于國法和黨法。

依法治黨不是一個抽象的口號，也不是一種權(quán)宜之計，而是一種治理模式。要實現(xiàn)依法治黨，就要做到以下幾點要求。第一，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，自己必須帶頭遵守法律，帶頭維護(hù)法律的權(quán)威;第二，各級黨組織必須在國家憲法和法律的框架內(nèi)活動，這是建設(shè)社會主義法治國家的基本要求;第三，黨的各項方針政策必須符合國家的法律;第四，堅持國家事務(wù)“憲法至上”和黨內(nèi)事務(wù)“黨章至上”的原則，嚴(yán)格依照憲法的規(guī)定和黨章的要求處理黨組織與立法、行政和司法部門的關(guān)系;第五，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，要帶頭嚴(yán)格遵守法律和黨章，成為遵守黨紀(jì)國法的模范;第六，要下決心采取有效措施消除“文山會海”現(xiàn)象，依政策、會議、批示和講話來管理政務(wù)和黨務(wù)，歸根結(jié)底是一種人治，而不是法治;第七，要加強(qiáng)黨員的法治教育，增強(qiáng)黨員的法治意識，培養(yǎng)黨員的法治精神。

《中法評》：我們注意到，您在論述依法治黨時，通常是將它與推動黨內(nèi)民主放在一起的。您能更加具體地談?wù)匋h內(nèi)民主與依法治黨的關(guān)系嗎?

俞可平：是的，我將“黨內(nèi)民主帶動社會民主”與“依法治黨帶動依法治國”并列為推進(jìn)中國民主法治的兩條成本最低、收效最大的現(xiàn)實途徑。

黨內(nèi)民主帶動社會民主的過程，是民主從權(quán)力核心向外圍擴(kuò)展的過程。中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，掌握著國家的核心權(quán)力，不僅是實現(xiàn)中國現(xiàn)代化的核心力量，也是推進(jìn)中國民主化的核心力量。按照增量民主的邏輯，中國的民主政治不僅不能離開中國共產(chǎn)黨，而且在很大程度上取決于中國共產(chǎn)黨自身的民主化，特別是中共從革命黨轉(zhuǎn)變成執(zhí)政黨的進(jìn)程。作為8600多萬黨員的大黨，中國共產(chǎn)黨聚集了中國社會廣大的政治、經(jīng)濟(jì)和文化精英。沒有黨內(nèi)的民主，就意味著沒有核心權(quán)力層的民主。從中國的實際情況看，市場經(jīng)濟(jì)是黨組織和政府引入的，公民社會是黨組織和政府引導(dǎo)的，基層民主是黨組織和政府倡導(dǎo)的，法治進(jìn)程也是黨組織和政府推動的。同樣，中國共產(chǎn)黨也是中國的民主進(jìn)程的主要推動者，以黨內(nèi)民主帶動人民民主，是中國民主治理的現(xiàn)實途徑。在全球化和現(xiàn)代化的新歷史條件下，從某種意義上說，中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性將在相當(dāng)程度上取決于其推動中國民主化的實際進(jìn)程。當(dāng)然，同時必須清醒地看到，“以黨內(nèi)民主帶動社會民主”，最終是為了實現(xiàn)人民民主。這一命題本身就意味著，黨內(nèi)民主不是中國民主政治的根本目標(biāo)，人民民主才是最終目標(biāo)。

正如我一貫認(rèn)為的那樣，從根本上說，民主與法治是一個硬幣的兩面，互為條件，不可分離，它們共同構(gòu)成現(xiàn)代政治文明的基礎(chǔ)。發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主與推行依法治黨的關(guān)系，也像國家層面的民主與法治一樣，兩者密不可分。黨不僅要在推進(jìn)中國特色社會主義民主建設(shè)中帶頭，也要在推進(jìn)中國特色社會主義法治建設(shè)中帶頭。以黨內(nèi)民主帶動人民民主，勢必要求以“依法治黨”帶動“依法治國”。依法治黨，最終是為了實現(xiàn)依法治國，建設(shè)法治國家。在中國現(xiàn)行的政治框架下，作為唯一執(zhí)政黨并且掌握著核心政治權(quán)力的黨組織，如果自己不按照憲法和法律處理國家事務(wù)，按照黨章黨規(guī)處理黨內(nèi)事務(wù)，那就斷不可能建成法治國家。反過來，如果不發(fā)展黨內(nèi)民主，讓廣大黨員群眾享有廣泛的民主權(quán)利，不充分發(fā)揮黨章規(guī)定的各級黨的代表大會的作用，沒有健全的民主集中制，黨內(nèi)獨斷專權(quán)成風(fēng)，大搞“一言堂”，那就斷不可能有黨內(nèi)的法治，從而最終也不可能有國家層面的法治。

《中法評》：反腐敗是本屆政府最受矚目的工作，也是四中全會的一項重要內(nèi)容。王岐山同志曾說，治標(biāo)是為治本贏得時間。在您看來，反腐敗如何從權(quán)力結(jié)構(gòu)與制度規(guī)范的深層次角度做到“治本”?

俞可平：盡管仍然有極少數(shù)人主張搞“運(yùn)動式”反腐，也還有極少數(shù)人堅持認(rèn)為嚴(yán)重的官員腐敗跟制度無關(guān)，只是腐敗官員的信仰和道德出了問題。然而，對于絕大多數(shù)官員和知識分子來說，反腐不能搞“運(yùn)動”，必須靠法治;廉潔不能靠“覺悟”，必須靠制度，可以說已經(jīng)在黨內(nèi)外形成了高度共識。但是，究竟要建立什么樣的制度，才能構(gòu)筑有效的廉政體系，還未達(dá)成共識。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)再三強(qiáng)調(diào)，反腐敗要做到“三不”，即讓官員不敢、不能、不想腐敗。這次四中全會的決定也重申了這三個“不”。作為一個政治學(xué)者，坦率地說，我特別看重的是“三不”中的“不能”。換言之，即使有官員想貪并且也敢貪，如果我們有一套行之有效的制度體系讓他不能貪，那才能從根本上治理腐敗。

早在2008年，我就通過媒體大聲疾呼：“反腐需要突破”。我說的“突破”，指的就是制度建設(shè)需要突破。在我看來，我們一直強(qiáng)調(diào)權(quán)力監(jiān)督，這當(dāng)然十分必要。然而，有效的廉政體制，僅有權(quán)力監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這套體系至少應(yīng)當(dāng)有五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，改革授權(quán)制度，提高官員素質(zhì)。改革選拔官員的制度，加大競爭性選拔力度，讓人民群眾擁有更多選舉和罷免官員的權(quán)力。其次，完善分權(quán)制度。通過對權(quán)力的合理分工，來有效制約官員的權(quán)力。很多人以為權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督是一回事，嚴(yán)格地說，它們不是一回事。權(quán)力制約的前提是有效的分權(quán)，一個人不能既是裁判員，又是運(yùn)動員。第三，要改革干部的責(zé)任體制，推行干部問責(zé)制。特別是要完善權(quán)力的責(zé)任體制，權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，是政治學(xué)的公理。但現(xiàn)在我們有些重要的權(quán)力部門，權(quán)大無邊卻幾乎不用承擔(dān)責(zé)任，這種狀況必須改變。第四，就是政務(wù)透明，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。最后，就是我們一直強(qiáng)調(diào)的加大對權(quán)力的監(jiān)督和對腐敗官員的懲罰。

《中法評》：《決定》還指出，要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或依法應(yīng)該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。我們注意到，這里除了提到?jīng)Q策嚴(yán)重失誤的“作為”，也提到了應(yīng)及時做出決策但久拖不決造成重大損失的“不作為”，這非常重要。因為現(xiàn)實中因怕承擔(dān)責(zé)任而“不作為”的現(xiàn)象比較普遍，其造成的損失并不低于某些“作為”帶來的后果，從某種程度而言，這也是一種腐敗。您是怎么看待這一問題的?

俞可平：你們能夠注意到《決定》的這個內(nèi)容，我很高興。因為我們在日常生活中，每每提到政府責(zé)任，總是有一種偏見，以為就是政府的被動責(zé)任。其實政府的責(zé)任有兩種，即主動責(zé)任與被動責(zé)任。首先，各級政府及其官員都必須主動地、自覺地履行憲法和法律明確規(guī)定的各項職責(zé)，只要接受了某個政府的公共職位，就同時意味著承擔(dān)了相應(yīng)的法定責(zé)任。這一責(zé)任是政府的主動責(zé)任，政府及其官員如果沒有履行這些基本職責(zé)，輕則是違約，重則是違法。其次，政府及其官員必須對其管轄的公民的正當(dāng)要求做出及時的回應(yīng)，這是政府的被動責(zé)任。如果政府沒有對公民的正當(dāng)訴求在規(guī)定的期限內(nèi)作出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，也是一種失職。因此，一個責(zé)任政府，不僅要在公民對其提出直接的訴求時被動地有所作為，更要在公民沒有直接訴求時主動地有所作為，創(chuàng)造性地履行它對公民所承擔(dān)和許諾的各種責(zé)任。決策失誤、玩忽職守、無所作為，其實都是政府及其工作人員失職的體現(xiàn)，都應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。

《決定》還有一個重要的新措施，就是“建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。國家公務(wù)人員的宣誓制度，是許多國家的通行做法。這一宣誓制度除了強(qiáng)化政治忠誠外，還有一個重要作用，就是強(qiáng)化官員的責(zé)任意識。宣誓就是一種莊嚴(yán)的承諾，國家公務(wù)人員進(jìn)行就職宣誓，實際上就是正式承諾他或她必須嚴(yán)格履行法定的職責(zé)。如果國家公職人員在任職期間，沒有主動積極履行其法定職責(zé)，消極地不作為，就是違反了自己所作的承諾，不僅要承擔(dān)法律的處罰，也要承擔(dān)道義的譴責(zé)。

《中法評》：還有一點非常重要，《決定》提出，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。過去GDP是政績考核的一個重要指標(biāo)，現(xiàn)在把法治作為考核的指標(biāo)，這個競爭機(jī)制有利于法治狀況的整體提升。但在具體貫徹落實方面，操作起來有一定難度吧?

俞可平：任何事情，在沒有做時總會感覺很難，但認(rèn)真做了，逐步積累經(jīng)驗，最后也就不難了。其實，在我們對民主治理進(jìn)行評估時，法治從來就是基本的標(biāo)準(zhǔn)。例如，目前世界上有影響的國家治理評估指標(biāo)體系有170多個，幾乎都把法治當(dāng)作最重要的評估指標(biāo)。我在2008年主持研制了國內(nèi)迄今唯一的“中國國家治理評估指標(biāo)體系”，我們就把法治當(dāng)作最重要的測評指標(biāo)之一。在“法治”這個維度中，我們?yōu)榱藴y評“國家法治現(xiàn)狀”，專門設(shè)立了“國家的立法狀況、憲法和法律的權(quán)威、黨和政府的依法執(zhí)政和依法行政程度、公民和官員對法律的了解和尊重、法律在實際政治生活中的作用、立法活動和司法活動的自主性和權(quán)威性、律師的作用、官員和公民的法律意識、政府政策的法律審查和司法審判的執(zhí)行情況”等分項指標(biāo)。

當(dāng)然，評估國家的法治與評估官員的法治業(yè)績，有很大的不同。我想強(qiáng)調(diào)的是，任何現(xiàn)狀都是可以測評的，關(guān)鍵是必須建立一套科學(xué)的評估指標(biāo)和評估程序，并且有獨立的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行測評，既要包括客觀指標(biāo)，也要包括主觀指標(biāo)，并且所有數(shù)據(jù)必須真實可靠。在對法治政府的評估方面，這些年國內(nèi)已經(jīng)做了些有益的嘗試，例如中國政法大學(xué)的“中國法治政府評估”指標(biāo)體系。不過，總的說來，在包括法治在內(nèi)的整個國家治理和社會治理評估方面，我們不夠重視，缺乏相應(yīng)的理論支撐和數(shù)據(jù)積累，應(yīng)當(dāng)加緊補(bǔ)課。

《中法評》：我們知道，您對民主有著深入研究，既有理論視野，又有現(xiàn)實關(guān)懷。最后一個問題是關(guān)于民主與法治的關(guān)系，有人認(rèn)為沒有民主，就沒有法治;也有人認(rèn)為，法治不健全就搞民主，會導(dǎo)致混亂。很想聽聽您對這個問題的看法，謝謝!

俞可平：一般認(rèn)為，民主政治最早起源于古希臘的雅典城邦，距今已經(jīng)有2500多年的歷史。在人類歷史長河的大多數(shù)時間中，民主并未被人們視為“好東西”，相反一直被當(dāng)作是不好的制度。像古希臘大思想家亞里士多德等，并不贊賞民主政體。1688年英國“光榮革命”后，才出現(xiàn)近代意義上的第一個代議制民主政體。但即使在那時，民主也更多地被認(rèn)為是“街頭政治”。直到20世紀(jì)以后，民主才逐漸從非常規(guī)政體變?yōu)槌Ｒ?guī)政體，從“壞東西”變成“好東西”，并且成為世界歷史的潮流和人類政治進(jìn)步的方向。促使民主從“壞東西”變成“好東西”的一個重要條件，就是法治的出現(xiàn)。民主植入了法治的基因后，才成為人類迄今最理想的國家制度。

從此以后，民主便與法治聯(lián)系在一起，成為一個硬幣的兩面，相互不可分割。對于國家治理的現(xiàn)代化來說，民主和法治缺一不可。民主是一種國家制度，有諸多要素，其中法治是民主政治不可或缺的要素。民主本身就包含法治的意義，打個比方說，民主就像是一張桌子，它必須要有腿柱，法治是其中的腿柱之一。桌子沒有腿，就是一張殘桌，就不能發(fā)揮桌子的正常作用。沒有法治的民主，就是殘缺的民主，就難發(fā)揮民主的積極作用。相反，如果桌腿很粗壯，但桌面破爛不堪，那就更不像樣，更不能發(fā)揮民主的積極作用。所以，從根本上說，民主與法治相輔相成，沒有民主，不可能有法治;沒有法治，也不可能有真正的民主。

在民主與法治的關(guān)系上，學(xué)術(shù)界和社會上有兩種錯誤的偏見，尤其需要澄清。一種認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)先推行法治，然后再推行民主;另一種認(rèn)為，只要推行民主了，法治自然會發(fā)展起來。這兩種觀點的共同點，就是都把民主與法治分割開來了。這在理論上是錯誤的，在實踐中則非常有害。民主與法治不可分割，必須整體推進(jìn)。沒有民主，不可能有真正的法治，法治最實質(zhì)的意義，就是憲法和法律成為最高的公共權(quán)威。這一點只有在民主政治條件下才能做到，這也是為什么中國歷史上即使最嚴(yán)格依法辦事的朝代，至多也只有法制，而絕無法治。因為在法律之上，始終有一個更高的權(quán)威，即皇帝。所以我說，離開民主政治去談?wù)撟杂?、平等和法治，就像離開市場經(jīng)濟(jì)去談?wù)撟杂少Q(mào)易一樣不得要領(lǐng)。

從根本意義上說，法治的實質(zhì)是保障公民的權(quán)益。法治是民主政治的內(nèi)在要素，是民主政治的有機(jī)組成，它本質(zhì)上是為民主政治服務(wù)的。民主才是法治的出發(fā)點和落腳點。離開人民的主體地位和公民的權(quán)益，法治就成了無本之源。民主與法治的這種關(guān)系，對于今天我們的中國特色社會主義政治現(xiàn)實而言，同樣適用。對此，《決定》作出了明白無誤的重申：“堅持人民的主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點。”

簡而言之，我們必須將民主與法治有機(jī)地統(tǒng)一起來，將民主執(zhí)政與依法執(zhí)政有機(jī)地統(tǒng)一起來，作為一個統(tǒng)一的整體來謀劃和推進(jìn)我國的民主法治建設(shè)。法律要以民意為基礎(chǔ)，是人民意志的集中體現(xiàn)。民主需要法治的保障，沒有法治就沒有健康的民主。敬畏民意，就要崇尚法治;崇尚法治，則必須敬畏民意。離開法治對待民意，就有導(dǎo)致民粹主義的危險;離開民意對待法治，則有導(dǎo)致精英主義的危險。