《中法評(píng)》：《決定》提出，依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。這幾個(gè)環(huán)節(jié)都是行政法體系中比較薄弱的環(huán)節(jié)，這是否意味著要加強(qiáng)組織法和程序法建設(shè)?

俞可平：我一直強(qiáng)調(diào)，善政是善治的關(guān)鍵。隨著社會(huì)的發(fā)展和政治的進(jìn)步，人類將不斷從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治。但是，在人類政治發(fā)展的今天和我們可以預(yù)見的將來(lái)，國(guó)家及其政府仍然是最重要的政治權(quán)力主體(在我國(guó)，還包括作為國(guó)家公共權(quán)力的各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu))。在所有權(quán)力主體中，政府無(wú)疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論。代表國(guó)家的合法政府仍然是正式規(guī)則的主要制定者。國(guó)家及其政府仍然是國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)最重要的政治行為主體，在國(guó)內(nèi)外的眾多政治行為主體中，國(guó)家及其政府仍然處于獨(dú)占鰲頭的地位。鑒于國(guó)家及其政府在社會(huì)政治過(guò)程和公共治理中依然具有核心的地位，在現(xiàn)實(shí)的政治發(fā)展中，政府仍然是社會(huì)前進(jìn)的“火車頭”，官員依然是人類政治列車的“駕駛員”，政府對(duì)人類實(shí)現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關(guān)鍵;欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政。

在推進(jìn)依法治國(guó)中，政府同樣也起著關(guān)鍵的作用。依法治國(guó)，最重要的是依法規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行。沒有法治政府，就難有法治國(guó)家和法治社會(huì)。建設(shè)法治政府，首先必須對(duì)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能、權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)等有清晰的法律規(guī)定，國(guó)家的憲法和法律除了對(duì)政府依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政有原則性的規(guī)定外，還必須有具體的程序性規(guī)定。我在前面就說(shuō)過(guò)，憲法對(duì)公民權(quán)利和政府權(quán)力的一般性規(guī)定，必須通過(guò)具體的法律才能一一落到實(shí)處。我們的實(shí)際情況是，憲法規(guī)定了公民的基本權(quán)利和政府的基本責(zé)任，強(qiáng)調(diào)中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力都來(lái)自人民，必須保障公民的基本權(quán)利;現(xiàn)在我們又強(qiáng)調(diào)政府須依法行政，但是用來(lái)實(shí)施憲法條款的具體法律制度和法定程序明顯不足。職責(zé)不清，權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重。依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的前提，就是憲法對(duì)政府和公民規(guī)定的權(quán)力和權(quán)利，必須通過(guò)具體的程序性法律一個(gè)個(gè)加以落實(shí)，對(duì)每一個(gè)政府機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)都必須有具體的規(guī)定。民主政治僅有一部規(guī)定公民權(quán)利的憲法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更要有公民法定權(quán)利得到具體落實(shí)的制度安排，特別是具體的程序性機(jī)制。離開切實(shí)可行的具體程序，憲法對(duì)公民權(quán)利的承諾便是一紙空文。所以我打比喻說(shuō)，民主就像一個(gè)陀螺，必須運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)才有意義。法治也一樣，只有憲法和法律的原則性條文，沒有實(shí)現(xiàn)這些條文的具體程序和機(jī)制，也會(huì)失去其真實(shí)的意義。所以，這次《決定》就推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、程序和責(zé)任的法定化提出明確要求，其實(shí)就是讓法治政府真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

《中法評(píng)》：《決定》中有一句話極其精辟，即“法律是國(guó)之重器，良法是善治之前提”。在這里，其實(shí)提出了法理學(xué)上關(guān)于良法與惡法之價(jià)值討論。為確保司法機(jī)關(guān)所遵循和適用的法律是良法，這就對(duì)立法機(jī)關(guān)提出很高要求。您對(duì)提高立法水平、完善立法程序有何建議?

俞可平：“法律是國(guó)之重器，良法是善治之前提”，這句話切中國(guó)家治理之要害。善治是公共利益最大化的治理活動(dòng)和治理過(guò)程，是政府與公民的合作治理。善治有許多要素，法治是善治的要素之一，沒有法治就沒有善治。法治之于善治，有四個(gè)方面的意義。其一，法律是人民意志的集中體現(xiàn)，其根本功能是保障人民的主體地位。國(guó)家的法律體制必須最大限度地體現(xiàn)和反映民意，這是現(xiàn)代國(guó)家法治體系的合法性基礎(chǔ)。其二，國(guó)家必須擁有完備的法律體系，各類組織、各個(gè)群體和全體公民的經(jīng)濟(jì)行為、政治行為和社會(huì)行為均有基本的法律規(guī)范可遵循。特別是公共權(quán)力必須有法律的授權(quán)，法無(wú)授權(quán)不可為。其三，國(guó)家的法律體系不僅具有正當(dāng)性和合法性，還必須具有合理性和科學(xué)性。換言之，國(guó)家的法律必須是良法而非惡法，能夠反映社會(huì)的客觀需要，體現(xiàn)公平公正的根本原則，有效保障公民的正當(dāng)權(quán)益。其四，憲法和法律是公共治理的最高權(quán)威。任何組織和個(gè)人必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都不得有超越憲法和法律的權(quán)威。這也是法治的本質(zhì)意義，是法治區(qū)別于人治的實(shí)質(zhì)所在。

善治要求的法律，必須是良法。法律既要體現(xiàn)民意，具備正當(dāng)性和合法性;又要切實(shí)可行，具有合理性和科學(xué)性。要制定這樣的良法，最重要的是要堅(jiān)持民主立法和科學(xué)立法的基本原則。首先，社會(huì)主義國(guó)家的法治，最根本的目的是保障人民的主體地位和公民的合法權(quán)益，法律必須最大限度地體現(xiàn)民意和正義。沒有民意基礎(chǔ)的法律必定是惡法，最終必定損害多數(shù)公民的利益。民主立法，就是立法活動(dòng)要有廣泛的公民參與，要使立法過(guò)程成為民主的過(guò)程。公民參與立法過(guò)程，立法活動(dòng)充分聽取公眾的意見，必須有相應(yīng)的制度保障。其次，要科學(xué)立法，使法律規(guī)范具有合理性和可行性。要使法律真正體現(xiàn)民意，滿足多數(shù)人的公共利益，并非一件容易的事情，必須有一整套科學(xué)的立法機(jī)制。立法者必須具備較高的專業(yè)知識(shí)和政治素質(zhì)，立法程序必須科學(xué)合理，立法過(guò)程應(yīng)當(dāng)透明公開。其三，要善于吸取人類政治文明的優(yōu)秀成果，不僅在國(guó)家立法活動(dòng)中，在黨內(nèi)法規(guī)制定中也應(yīng)當(dāng)全面推行行之有效的公示制度、聽證制度、評(píng)估制度和責(zé)任制度，確保每一部國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)成為“良法”，即最大限度地體現(xiàn)民意和正義。最后，還要建立必要的法律糾錯(cuò)機(jī)制和修正機(jī)制。任何法律都不可能完美無(wú)缺，而且隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)和公民需求的變化，原來(lái)相對(duì)完善的法律也要及時(shí)進(jìn)行修正，這就需要一套動(dòng)態(tài)的立法糾錯(cuò)機(jī)制和修正機(jī)制，以保證法律始終適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，保障社會(huì)的公平正義。

《中法評(píng)》：《決定》提出，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。請(qǐng)問(wèn)您怎么看待依法治國(guó)和依憲治國(guó)的關(guān)系?同時(shí)又提出,“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”，這三句話在黨的歷次決議文件中都沒有提及過(guò)，表述具體，很有新意。您認(rèn)為應(yīng)該由什么機(jī)構(gòu)來(lái)解釋憲法?

俞可平：我們通常說(shuō)，憲法是根本大法，這當(dāng)然沒有錯(cuò)。其實(shí)，我們還可從政治學(xué)的角度來(lái)解讀憲法的意義。馬克思說(shuō)過(guò)，所謂政治制度，就是市民社會(huì)與政治國(guó)家之間的契約，或者說(shuō)就是公民與政府相互訂立的契約。根據(jù)這樣的邏輯，國(guó)家的憲法就是最具權(quán)威性的契約，是一份公民和政府都必須遵守的政治合同。憲法既規(guī)定了國(guó)家的性質(zhì)和目標(biāo)，也規(guī)定了公民的權(quán)利與義務(wù)，還規(guī)定了政府的權(quán)力與責(zé)任。憲法既劃定了公共權(quán)力的邊界，也劃定了公民權(quán)利的邊界。政府與公民共同遵守憲法這個(gè)最根本的社會(huì)契約，是國(guó)家這個(gè)政治共同體得以正常維系的前提。是故，無(wú)論是政府還是公民，均不得違約，這是共同利益所在。無(wú)論誰(shuí)違約，都應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的處罰。在民主政治條件下，憲法是國(guó)民意志的集中體現(xiàn)，是國(guó)家之本，是制度之源。因而，在政治學(xué)和法學(xué)中，通常用“憲政體制”來(lái)指稱國(guó)家的基本政治制度。違反憲法的規(guī)定，就是動(dòng)搖國(guó)本。

由此不難理解，所有國(guó)家的法律和制度，歸根結(jié)底都是為了維護(hù)憲法所確立的基本制度、公民權(quán)利和國(guó)家利益。一切法律、政策和契約的制定與實(shí)施，都必須以國(guó)家的憲法為依歸。所有國(guó)家的其他法律和法規(guī)，都是憲法的自然延伸，都是為了實(shí)現(xiàn)憲法所保障的公民權(quán)益和國(guó)家利益，它們必須與憲法條文和精神相一致。違反憲法，從根本上說(shuō)就是危害國(guó)家的根本利益和公民的基本權(quán)利。“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，是法治的基本要求，也是現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)常識(shí)。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，也是區(qū)別于其他國(guó)家的別具特色的基本政治制度。黨中央及歷屆黨的領(lǐng)導(dǎo)人都特別強(qiáng)調(diào)，中國(guó)不照搬西方的政治制度，除了堅(jiān)持一黨執(zhí)政的制度安排外，另一個(gè)重要的制度安排就是堅(jiān)持議行合一的人民代表大會(huì)制度?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅擁有國(guó)家的最高立法權(quán)，而且擁有最高的監(jiān)督權(quán)。按照這樣的制度安排，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)擔(dān)負(fù)著監(jiān)督憲法實(shí)施，進(jìn)行違憲審查和解釋憲法條文的獨(dú)特職能。然而，全國(guó)人大及其常委會(huì)如何實(shí)施這些職能，已有的制度安排遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，而且全國(guó)人大及其常委會(huì)的許多組成人員也缺乏必要的專業(yè)素質(zhì)。所以，《決定》既提出了完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督和解釋的程序機(jī)制要求，也提出了增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委的要求。我認(rèn)為，按照《決定》的要求，全國(guó)人大及其常委會(huì)要切實(shí)履行其憲法解釋、憲法監(jiān)督和違憲審查職能，就應(yīng)當(dāng)建立和完善專門的憲法解釋、憲法監(jiān)督和違憲審查機(jī)制。