《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中提出，我國要加快改革攻堅步伐，推進行政體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，注重“培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導(dǎo)其參與社會管理和服務(wù)”。

2013年3月10日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上，國務(wù)院秘書長馬凱做了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》，其中談到國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的四項重點，即職能轉(zhuǎn)移、職能下放、職能整合、職能加強，把職能轉(zhuǎn)移作為第一項重點。2013年5月13日李克強在《國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上的講話》中提出，“要創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式”，“必須把政府的作用與市場和社會的力量結(jié)合起來”，并明確強調(diào)“凡適合市場、社會組織承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔(dān)，政府辦事不養(yǎng)人、不養(yǎng)機構(gòu)”。

在中央精神引領(lǐng)下，政府職能轉(zhuǎn)移活動逐漸在各地開展，有些地方的職能轉(zhuǎn)移實踐非常豐富，有的地方甚至還出臺了相關(guān)的地方政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件以對職能轉(zhuǎn)移活動進行調(diào)整和規(guī)范。然而，由于中央暫時沒有出臺相關(guān)的法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件對轉(zhuǎn)移活動加以統(tǒng)一規(guī)范，加之我國目前對政府職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)涵也沒有明確的厘清和認識，所以各地都是在嘗試摸索職能轉(zhuǎn)移的方式、方法?？梢哉f，缺乏對職能轉(zhuǎn)移內(nèi)涵的清晰把握和統(tǒng)一認識，在一定程度上遲緩了政府職能轉(zhuǎn)移的步伐。由于中央對政府職能轉(zhuǎn)移有著明確的支持和鼓勵態(tài)度，可以預(yù)料未來一段時間各地職能轉(zhuǎn)移活動將會加速開展，著實有必要厘清政府職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)涵，為推進政府職能轉(zhuǎn)移活動奠定認識上的基礎(chǔ)。

政府職能轉(zhuǎn)移的方向

政府職能轉(zhuǎn)移的方向應(yīng)該包括兩個向度：內(nèi)部轉(zhuǎn)移和外部轉(zhuǎn)移。內(nèi)部轉(zhuǎn)移是在政府系統(tǒng)內(nèi)部的轉(zhuǎn)移，至少包括三個向度：一是同級政府及各職能部門之間的轉(zhuǎn)移，二是政府向其所屬職能部門的轉(zhuǎn)移，三是上下級政府之間的職能轉(zhuǎn)移。我國目前進行的行政審批下放式改革，實際上就是第二和第三個向度。第一個向度的職能轉(zhuǎn)移也廣泛存在，實踐中表現(xiàn)為一個部門的職能轉(zhuǎn)移給另一個部門或者通過部門分拆、合并使職能被轉(zhuǎn)移、整合。外部轉(zhuǎn)移與內(nèi)部轉(zhuǎn)移相對，是指將政府的職能向政府系統(tǒng)以外轉(zhuǎn)移，向非政府組織轉(zhuǎn)移，向社會轉(zhuǎn)移。

外部轉(zhuǎn)移的特點至少有三個：第一，外部轉(zhuǎn)移是將政府全部或部分職能轉(zhuǎn)移于政府之外，理論上政府不再享有被轉(zhuǎn)移的全部或部分職能；第二，職能轉(zhuǎn)移意味著政府職能“持有量”的絕對減少，而內(nèi)部轉(zhuǎn)移不必然導(dǎo)致職能“持有量”的減少，甚至?xí)?dǎo)致“持有量”的增加；第三，職能承接者不再是政府或政府部門，而是非政府組織，如協(xié)會、商會、學(xué)會等社會組織以及其他組織。我國目前的政府職能轉(zhuǎn)移的方向?qū)Ｖ竿獠哭D(zhuǎn)移。外部轉(zhuǎn)移旨在打破政府對公共職能的壟斷，外部轉(zhuǎn)移直接導(dǎo)致政府職能持有“量”的絕對減少，真正實現(xiàn)公共職能的導(dǎo)出，以達到政府瘦身的目的。所以政府職能外部轉(zhuǎn)移才是政府職能轉(zhuǎn)變的核心出路。

政府職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)容

政府職能轉(zhuǎn)移的目的是把公共職能向社會導(dǎo)出，把更適合放在社會上實施的公共職能交由社會主體承擔(dān)，那么政府職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)容至少應(yīng)當包括以下兩個方面。

不宜由政府實施的職能。“不宜由政府實施”主要還是想表示某些職能根本上不需要由政府實施，至少有三個方面的情形：市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的。對于政府職能轉(zhuǎn)移來說，主要強調(diào)的是“行業(yè)組織能夠自律管理的”情形。

更加適合放在社會上實施的公共職能。那么何謂“更加適合”？一是能力標準，比較政府與社會組織，哪個更有能力實施某項職能，所謂的“能力”應(yīng)該包括有專業(yè)的人員、有豐富的經(jīng)驗、有必要的設(shè)備、有較好的資源等等。二是質(zhì)量和效率標準，能夠以更小的成本產(chǎn)生更大的產(chǎn)出，卓有成效地開展工作，使某項職能獲得質(zhì)量更好、效率更高的落實。三是風(fēng)險成本，即判斷某項職能交給政府或社會實施，哪個風(fēng)險更大，所謂的“風(fēng)險”包括職能最終不能得以落實的風(fēng)險，也包括職能實施過程中出現(xiàn)副作用，如公共目的實現(xiàn)發(fā)生錯位、侵害公民權(quán)利、失卻公平公正公開等基本程序正義、出現(xiàn)“管制俘獲”等腐敗現(xiàn)象，或者造成不良社會影響等風(fēng)險。

綜上，筆者試將政府職能轉(zhuǎn)移定義為：為了發(fā)揮社會主體在公共服務(wù)和管理方面的優(yōu)勢，在政府主導(dǎo)下，國家將部分公共行政職能向社會主體轉(zhuǎn)移的行為或活動，通過轉(zhuǎn)移實現(xiàn)公共服務(wù)的社會化、實現(xiàn)國家與社會共同治理，并以此促進政府職能轉(zhuǎn)變。