習(xí)近平法治語錄

憲法的生命在于實(shí)施,憲法的權(quán)威也在于實(shí)施

——摘自習(xí)近平在2012年12月4日首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話

堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)

——摘自習(xí)近平在2013年2月23日中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事,帶頭遵守法律

——摘自習(xí)近平在2014年1月7日中央政法工作會(huì)議上的講話

在整個(gè)改革過程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用

——摘自習(xí)近平在2014年2月28日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上的講話

全面深化改革需要法治保障,全面推進(jìn)依法治國也需要深化改革

——摘自習(xí)近平在2014年10月27日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上的講話

　　核心觀點(diǎn)

　　□　同立法權(quán)和司法權(quán)相比,行政權(quán)具有直接性、主動(dòng)性、廣泛性、單方性、擴(kuò)張性等特點(diǎn),因此,控制好行政權(quán)力是法治建設(shè)的核心內(nèi)容。

　　□　合法行政是從形式法治角度考察法治政府建設(shè)的,合理行政則是從實(shí)質(zhì)法治角度來考量的。政府行為不僅要符合法律規(guī)定,而且要把握好分寸,符合公平、正義和善政的理念。

　　□　減少行政權(quán)力,是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求,是建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇,也是防止權(quán)力腐敗的根本之策,因而也是法治政府建設(shè)的重要方向。

　　□　市場是直接配置資源,政府是引導(dǎo)和影響資源配置。政府在微觀領(lǐng)域少管,但要強(qiáng)化宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境的職責(zé)。

黨的十八大確立了2020年基本建成法治政府的目標(biāo),黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)加快建設(shè)法治政府作了全面部署。在新的歷史起點(diǎn)上,我們有必要對(duì)法治政府的主要標(biāo)志、基本方向、重點(diǎn)任務(wù)等一系列重要命題進(jìn)行深入思考,努力建設(shè)符合法治規(guī)律、適應(yīng)中國國情的中國特色社會(huì)主義法治政府。

　　控制行政權(quán)力

　　法治政府標(biāo)志之一:人民能夠控制好自己的政府

同立法權(quán)和司法權(quán)相比,行政權(quán)具有直接性、主動(dòng)性、廣泛性、單方性、擴(kuò)張性等特點(diǎn),因此,控制好行政權(quán)力是法治建設(shè)的核心內(nèi)容。在現(xiàn)代社會(huì),人民控制自己的政府是通過如下方式實(shí)現(xiàn)的。

(一)法律約束。我國是人民當(dāng)家做主的國家,憲法規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”但人民并不能直接進(jìn)行國家事務(wù)的管理,只能通過選舉人民代表、組成人民代表大會(huì),并在此基礎(chǔ)上組建政府,作為行使權(quán)力的基本形式,具體管理國家的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)。這種權(quán)力關(guān)系實(shí)際上形成了“委托——再委托”的關(guān)系。怎樣防止“社會(huì)公仆”變?yōu)?ldquo;社會(huì)主人”,特別是如何有效地防止政府工作人員利用手中的權(quán)力侵害人民的利益,是現(xiàn)代法治要解決的基本問題?，F(xiàn)代法治提出的主張就是,除了選舉之外,控制權(quán)力的最基本手段就是法律。因?yàn)榉墒峭ㄟ^民主而嚴(yán)格的程序制定的,體現(xiàn)全體人民意志和利益的,并以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范,從這個(gè)意義上講,政府執(zhí)行法律就是維護(hù)人民的利益。這就要求政府行為都必須合法,也就是必須依法行政。

從一般意義上講,政府行為的合法性主要包括目的合法、機(jī)構(gòu)合法、職權(quán)合法、程序合法,但在依法行政的實(shí)踐中,在如何理解政府行為的合法性問題上也遇到了挑戰(zhàn)。在當(dāng)代,國家管理的事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化萬千,特別是處在全面深化改革時(shí)期的中國更是如此。雖然我們追求立法引領(lǐng)改革,但法律時(shí)常落后于改革進(jìn)程,又是不容回避的客觀現(xiàn)實(shí)。在日新月異的政府管理過程中,總是不可避免地存在法律空白,在這些空白領(lǐng)域,政府不可能不積極施政,否則就是對(duì)人民的不負(fù)責(zé)。而施政又無具體法律根據(jù),很容易與合法性原則相沖突。法學(xué)理論必須回應(yīng)時(shí)代的變遷,必須根植于改革的偉大實(shí)踐,必須更新傳統(tǒng)的行政法觀念,對(duì)合法性原則作出新的解釋。例如:一是對(duì)于政府行為進(jìn)行分類,對(duì)涉及限制公民權(quán)利或增加公民義務(wù)的措施必須于法有據(jù),其他屬于服務(wù)行政、給付行政范疇的政府行為則不一定要以法律規(guī)定為前提；二是以不與法律相抵觸為基本界限。

(二)信用約束。政府誠信在市場經(jīng)濟(jì)誠信體系中起到支柱與核心作用。誠實(shí)信用原則既是政府職能實(shí)現(xiàn)的保障,也是民眾約束政府的重要制度機(jī)制。失信于民,政府就會(huì)喪失權(quán)威和公信力,陷入“塔西陀陷阱”,因此,自覺保持公信力還是政府自我約束的重要機(jī)制。信用約束要求貫徹信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則,這是指行政相對(duì)人對(duì)行政行為產(chǎn)生合理信賴并因此產(chǎn)生了利益,只要此信賴?yán)媸潜环伤J(rèn)同、值得保護(hù)的利益,政府就不能隨意撤銷、變更或廢止已經(jīng)生效的行政行為；如果因公共利益的需要不得不變動(dòng)既存法律狀態(tài),則必須對(duì)因此給行政相對(duì)人造成的損失進(jìn)行賠償或給予補(bǔ)償。違背信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的事例并不鮮見,例如,在無法定理由的情況下,政府隨意撤銷已經(jīng)作出的行政許可、廢止已經(jīng)簽訂的行政合同、變更已經(jīng)公布的行政規(guī)劃等,都是違背該原則的表現(xiàn)。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則目的是避免行政相對(duì)人因?yàn)樾刨囌墒軗p失,防止行政權(quán)力濫用,限制行政行為的飄忽不定、朝令夕改,降低行政程序運(yùn)行的消耗成本。

(三)程序約束。在法治國家,法律借助一套程序規(guī)則來實(shí)施實(shí)體規(guī)則和規(guī)范政府行為,這源自于對(duì)程序正義的深刻認(rèn)識(shí)。程序本身具有獨(dú)特的法律價(jià)值,程序正義是實(shí)體正義的前提,也是排除對(duì)實(shí)體結(jié)果合理懷疑、避免相對(duì)被剝奪感的重要依據(jù)。程序正義是從英美法系古老的自然正義原則演變而來,最初是一項(xiàng)司法原則,主張“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn),而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”,自20世紀(jì)以來,這一原則逐漸擴(kuò)展到立法、行政以及社會(huì)生活的其他領(lǐng)域。

過去,我們?cè)谙喈?dāng)長時(shí)間里輕視甚至漠視程序問題,把程序僅僅視為實(shí)現(xiàn)實(shí)體目標(biāo)的手段,不承認(rèn)程序具有獨(dú)立于實(shí)體的價(jià)值,造成了嚴(yán)重的后果。改革開放以來,我國高度重視程序法律建設(shè),目前已經(jīng)形成了比較完備的程序法律體系,程序合法性已經(jīng)成為權(quán)力運(yùn)行的重要準(zhǔn)則。程序正義原則要求行政行為不僅要在實(shí)體上合理合法,還要嚴(yán)格遵守法定程序、法定規(guī)則、法定時(shí)限等程序性規(guī)定,確保行政相對(duì)人的程序性權(quán)利,涉及聽證制度、回避制度、信息公開制度、征求意見制度、不單方接觸制度、說明理由制度以及閱卷制度等。

(四)參與約束。作為間接式民主形式的代議制民主經(jīng)過數(shù)百年發(fā)展,呈現(xiàn)一些缺陷,比如,決策效率低下、代理人風(fēng)險(xiǎn)、利益集團(tuán)控制、黨派紛爭不止等,使得人民主權(quán)的實(shí)質(zhì)目標(biāo)經(jīng)常難以實(shí)現(xiàn)。在這種背景下,不少國家開始不同程度地借鑒直接民主的經(jīng)驗(yàn),力圖克服代議制民主的局限性。拓展公民有序參與政治途徑,擴(kuò)大公民對(duì)社會(huì)管理的直接參與,就是直接約束公共權(quán)力的重要方式,主要包括兩方面內(nèi)容:一方面,要加大行政參與,簡單地說就是行政機(jī)關(guān)在制定公共政策、實(shí)施社會(huì)管理中的民主制度,通過廣泛征求并合理吸收群眾意見,最大可能地體現(xiàn)群眾的訴求、意志和利益。二是擴(kuò)大社會(huì)自治,促進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的去行政化,減少行政對(duì)社會(huì)的吸納,加強(qiáng)社會(huì)對(duì)行政的制約,實(shí)現(xiàn)社會(huì)領(lǐng)域的退耕還林。這就要求進(jìn)一步貫徹善治思想,完善公共治理結(jié)構(gòu),促進(jìn)公共服務(wù)供給主體的多元化,強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé),充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用,支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能,發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)其成員的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用。

(五)責(zé)任約束。在私法中,不履行義務(wù)將面臨責(zé)任；在公法中,濫用權(quán)力將面臨問責(zé)。問責(zé)是人民約束政府的重要機(jī)制,包括兩種政治責(zé)任和法律責(zé)任,兩者區(qū)別在于:法律責(zé)任必須由法律明文規(guī)定,而政治責(zé)任不一定由法律明文規(guī)定,不以違法為前提；法律責(zé)任有專門的評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)和追責(zé)機(jī)關(guān),政治責(zé)任不必也不應(yīng)當(dāng)由專門機(jī)關(guān)來評(píng)價(jià)和追責(zé)；法律責(zé)任不能追溯,政治責(zé)任可以追溯。近些年來,我國實(shí)行“一把手”責(zé)任制的事項(xiàng)越來越多,這其實(shí)是政治責(zé)任的一種體現(xiàn)。在行政領(lǐng)域,對(duì)行政決策的責(zé)任約束最為緊迫。行政決策是政府行使行政權(quán)的主要方式,涉及領(lǐng)域非常廣泛,一旦決策不當(dāng),就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公民的生活產(chǎn)生重大影響,但行政決策往往屬于行政自由裁量權(quán)范疇,司法審查等機(jī)制難以對(duì)其形成制約。實(shí)踐中,一些不顧群眾意愿和當(dāng)?shù)貙?shí)際,勞民傷財(cái)?shù)恼児こ獭⑿蜗蠊こ?不都是隨意決策、追責(zé)無力的體現(xiàn)嗎?因此,對(duì)行政決策,尤其是重大行政決策構(gòu)建有效的責(zé)任追究機(jī)制十分重要。