習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議上指出：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧”。保障糧食安全，必須守住耕地紅線、加強(qiáng)耕地保護(hù)。保護(hù)耕地不僅是數(shù)量概念，也是質(zhì)量概念，不僅要防止顯性流失，也要防止隱性流失。目前土地隱性流失主要有拋荒棄種、粗放經(jīng)營、私搭亂建、借機(jī)圈地等幾種形式，這些土地隱性流失形式在我國農(nóng)村地區(qū)既比較普遍，又不容易被發(fā)現(xiàn)，值得高度重視。

造成土地隱性流失的原因是多方面的，其中最主要的是五個：一是農(nóng)業(yè)比較效益低下。近年來，糧食、棉花、油菜等大宗農(nóng)產(chǎn)品價格較低，“種地一年不如打工三天”，導(dǎo)致農(nóng)民種植意愿下降。二是農(nóng)村青壯勞力外流。村莊空心化、人口老齡化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化加劇，導(dǎo)致農(nóng)村種“隨意田”、粗放經(jīng)營的現(xiàn)象普遍，不能充分發(fā)揮地力。三是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化。由于建設(shè)滯后，小型水庫蓄水量嚴(yán)重不足、小型機(jī)埠年久失修、堰塘長期淤塞、小型排灌渠道不暢，農(nóng)田水利設(shè)施最后一公里問題沒有得到有效解決，使一些農(nóng)田喪失原有的生產(chǎn)條件，造成了自然拋荒。四是土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管乏力。目前土地流轉(zhuǎn)程序不是很規(guī)范，有的土地流轉(zhuǎn)只有口頭協(xié)議、沒有書面合同，有的雖然簽訂了書面合同但未經(jīng)管理機(jī)構(gòu)審查或公證機(jī)關(guān)公證，對土地流轉(zhuǎn)情況無法監(jiān)管，因而難以從源頭防止土地流轉(zhuǎn)后自然拋荒或擅自改變用途等隱性流失的情況。五是農(nóng)村土地執(zhí)法不嚴(yán)。對于私搭亂建行為，農(nóng)村土地執(zhí)法部門沒有做到提前介入、提前制止，存在以罰代法、以罰代管的現(xiàn)象，在一定程度上助長了擅自改變土地用途的違法行為。

中央一再強(qiáng)調(diào)，要堅決守住18億畝耕地紅線，但土地隱性流失對國家的耕地紅線政策形成了嚴(yán)重沖擊，如何防止土地隱性流失成了一個值得關(guān)注和研究的重大課題：

切實強(qiáng)化對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。要把土地流轉(zhuǎn)由備案制改為前置審批制，嚴(yán)把土地流轉(zhuǎn)關(guān)口。對擅自改變土地用途的，要進(jìn)一步明確懲處措施。要建立土地流轉(zhuǎn)審查機(jī)制，對于工商經(jīng)營主體進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場，基層經(jīng)管機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村兩級組織要對其經(jīng)濟(jì)實力、經(jīng)營方向、發(fā)展規(guī)劃等進(jìn)行審查和評估，嚴(yán)禁沒有能力或有非農(nóng)化傾向的工商經(jīng)營主體進(jìn)入。要實行土地流轉(zhuǎn)保證金制度，對于工商經(jīng)營主體規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，應(yīng)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向工商經(jīng)營主體收取保證金，實行?？顚Ｓ茫苑乐构ど探?jīng)營主體因種種原因無法兌現(xiàn)農(nóng)民租金。要強(qiáng)化村級組織的監(jiān)管責(zé)任，進(jìn)一步發(fā)揮村級組織在土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管上的作用，探索建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管與村干部待遇掛鉤機(jī)制，實行獎優(yōu)罰劣。

允許土地承包關(guān)系大穩(wěn)定小調(diào)整。農(nóng)村實行土地承包經(jīng)營已有30多年，雖然1995年開展過二輪延包工作，距今也有近20年，農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生了巨大變化，人口增加了或者是人口減少了，但承包土地沒有變的情況非常普遍。按照這次土地確權(quán)登記頒證工作的要求，“確保穩(wěn)定”是第一原則、是最基本的原則，如果一味強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，那么“人多地少”和“人少地多”的矛盾就得不到解決，這不僅不公平，而且會造成土地拋荒。在全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作時，應(yīng)該考慮農(nóng)村實際，把“兼顧公平”作為一條基本原則，以大穩(wěn)定為前提，允許和鼓勵在村、組范圍內(nèi)小調(diào)整，確保耕者有其田。

加大對農(nóng)村土地違法的執(zhí)法力度。農(nóng)村經(jīng)管部門只負(fù)責(zé)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管和指導(dǎo)，沒有土地執(zhí)法權(quán)，而有土地執(zhí)法權(quán)的部門卻沒有把執(zhí)法重點放在農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)村土地違法現(xiàn)象難以制止。要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建由規(guī)劃、城建、國土、經(jīng)管等部門組成的農(nóng)村土地聯(lián)合執(zhí)法隊，堅決制止和懲處占用耕地私搭亂建等違法行為。

大力培育職業(yè)農(nóng)民等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。要在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上適度擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高資源利用率、勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率。要積極培育現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民，發(fā)展專業(yè)種養(yǎng)大戶，組建家庭農(nóng)場，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，壯大農(nóng)民合作社，支持龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)。要積極探索職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、認(rèn)定和管理辦法，培養(yǎng)一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的帶頭人。

（作者系湖南省常德市政協(xié)主席）