（二）

上述案例給我們的啟示是，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置創(chuàng)新資源的作用，政府不是不能作為，政府可以通過(guò)規(guī)制和政策調(diào)整利益機(jī)制，引導(dǎo)創(chuàng)新資源的配置。如，在環(huán)境保護(hù)和能源安全等一些外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制不會(huì)自動(dòng)發(fā)揮驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的作用，政府往往通過(guò)規(guī)制和政策實(shí)現(xiàn)外部成本效益內(nèi)部化，再發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)作用，促進(jìn)社會(huì)資源流向創(chuàng)新。

第一，實(shí)施定向的普惠性政策，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制。企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲利，政府鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的正確方式是營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，使創(chuàng)新企業(yè)能夠在市場(chǎng)上盈利，而不是直接挑選企業(yè)和研發(fā)項(xiàng)目。目前，我國(guó)采取自上而下的政府主導(dǎo)創(chuàng)新模式。政府支持創(chuàng)新的方式以直接選擇企業(yè)的研發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的資助為主。其結(jié)果容易造成企業(yè)間不公平競(jìng)爭(zhēng)，可能扼殺一些更好的創(chuàng)新。案例表明，美國(guó)政府對(duì)發(fā)展各種非常規(guī)能源的企業(yè)給予同等政策，在放松價(jià)格和稅收減免的利益機(jī)制激勵(lì)下，各種企業(yè)、不同的技術(shù)路線公平競(jìng)爭(zhēng)。最終，頁(yè)巖氣技術(shù)脫穎而出，形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策要減少政府直接選擇企業(yè)和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)資助，應(yīng)通過(guò)定向的普惠性政策形成各類技術(shù)路線和企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，讓市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)創(chuàng)新要素的配置。

第二，增強(qiáng)政策穩(wěn)定性和透明度，形成可預(yù)期的投資回報(bào)機(jī)制。創(chuàng)新需要長(zhǎng)期投入，并且具有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，必須有明確的、長(zhǎng)期穩(wěn)定的、可預(yù)期的政策，企業(yè)才舍得花錢投入、下大力氣進(jìn)行創(chuàng)新。目前，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策很多以短期政策為主，經(jīng)常依靠行政命令和紅頭文件，支持與限制交替，企業(yè)無(wú)法也不敢進(jìn)行長(zhǎng)期創(chuàng)新投入。如，在發(fā)展戰(zhàn)略性新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)時(shí)，我們以規(guī)模為行業(yè)準(zhǔn)入門檻，地方政府以零地價(jià)和減免項(xiàng)目稅收等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)大規(guī)模投資，在統(tǒng)一規(guī)劃和考核指標(biāo)引導(dǎo)下，各地一哄而上，很快出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，接著就是“剎車”和砍項(xiàng)目。這種行政命令式的調(diào)控政策陷入“一放就亂、一管就死”的循環(huán)往復(fù)，造成企業(yè)投資損失。案例中，美國(guó)發(fā)展非常規(guī)天然氣的激勵(lì)政策持續(xù)了20至30年，企業(yè)才敢于持續(xù)進(jìn)行技術(shù)開發(fā)投入；案例中，德國(guó)政府通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)電和遞減的固定上網(wǎng)電價(jià)，太陽(yáng)能發(fā)電的每一檔上網(wǎng)電價(jià)固定20年，使光伏發(fā)電提供者能獲得穩(wěn)定的投資回報(bào)，又對(duì)其形成了不斷改進(jìn)技術(shù)、降低發(fā)電成本的壓力，建立優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

因此，創(chuàng)新政策需要建立公開透明、長(zhǎng)期穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制，形成可預(yù)期的投資回報(bào)，鼓勵(lì)投資者進(jìn)行長(zhǎng)期技術(shù)創(chuàng)新投入。

第三，通過(guò)定期調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。安全、環(huán)境、質(zhì)量和網(wǎng)絡(luò)接入等各類標(biāo)準(zhǔn)是推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的重要措施。我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)往往滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且執(zhí)法不嚴(yán)，使企業(yè)無(wú)章可循，甚至導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”。如，汽車的“國(guó)4排放標(biāo)準(zhǔn)”（國(guó)家第四階段機(jī)動(dòng)車污染排放標(biāo)準(zhǔn)）出臺(tái)的時(shí)間不確定，幾次推遲出臺(tái)。“國(guó)4排放標(biāo)準(zhǔn)”頒布實(shí)施后，因試行時(shí)間較短、符合標(biāo)準(zhǔn)的油品供應(yīng)不足等，只能在有條件的地區(qū)實(shí)施，實(shí)施效果不盡如人意。結(jié)果，有些汽車制造企業(yè)事先投入大量研發(fā)經(jīng)費(fèi)開發(fā)和改造汽車發(fā)動(dòng)機(jī)電控燃油噴射系統(tǒng)，無(wú)法按時(shí)進(jìn)入市場(chǎng)，導(dǎo)致投資難以取得應(yīng)有的回報(bào)。案例表明，歐盟各國(guó)通過(guò)定期提升汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，每4年一個(gè)臺(tái)階，而且標(biāo)準(zhǔn)一旦公布實(shí)施，就嚴(yán)格執(zhí)行，促進(jìn)汽車企業(yè)持續(xù)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新投資，不斷降低廢氣排放。因此，在外部性和網(wǎng)絡(luò)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境、安全、質(zhì)量和網(wǎng)絡(luò)等各類標(biāo)準(zhǔn)的作用，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和推動(dòng)新技術(shù)的應(yīng)用。

第四，重視培育市場(chǎng)，促進(jìn)新技術(shù)推廣應(yīng)用。市場(chǎng)是重要的創(chuàng)新要素，只有在市場(chǎng)上獲得成功的創(chuàng)新才是有效的創(chuàng)新，因此，開拓市場(chǎng)是創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，政府需要制定系統(tǒng)的政策培育市場(chǎng)，給產(chǎn)業(yè)界和消費(fèi)者一個(gè)明確的信號(hào)和方向。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策往往把重點(diǎn)放在供應(yīng)側(cè)，忽視了需求市場(chǎng)的培育。如，在發(fā)展太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)時(shí)，重點(diǎn)放在太陽(yáng)能光伏電池和組件的加工制造環(huán)節(jié)，因成本和電網(wǎng)等原因，國(guó)內(nèi)太陽(yáng)能用電市場(chǎng)發(fā)展緩慢。其結(jié)果是，光伏電池和組件的生產(chǎn)規(guī)模居世界前列，產(chǎn)品以出口為主，將能耗和污染留在國(guó)內(nèi)，清潔能源輸送到國(guó)外。在案例中，美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)法律確立數(shù)字電視標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施的時(shí)間表，優(yōu)先在公共廣播電視臺(tái)進(jìn)行示范，并制定配套政策為電視臺(tái)、制造業(yè)、用戶等各方面一個(gè)技術(shù)轉(zhuǎn)換的準(zhǔn)備時(shí)間。同時(shí)，加強(qiáng)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制。又如，歐洲在發(fā)展太陽(yáng)能發(fā)電和風(fēng)電時(shí)，也是先做規(guī)劃和加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，然后再布局電站。因此，在推動(dòng)新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，應(yīng)從供給和需求兩方面出發(fā)制定配套政策，重點(diǎn)支持核心技術(shù)研究開發(fā)和重大技術(shù)示范項(xiàng)目，培育早期市場(chǎng)等，給創(chuàng)新者一個(gè)比較明確的市場(chǎng)預(yù)期。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)）