一整套黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為8600多萬中國共產(chǎn)黨黨員確立了行為規(guī)范，其完善與否關系著從嚴治黨、依規(guī)治黨的大局。

剛剛結(jié)束的首次中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，在摸清黨內(nèi)法規(guī)制度“家底”的同時，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中長期存在的不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了基礎，扎緊了依規(guī)治黨的“制度之籠”。

清理黨規(guī)勢在必行

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政60多年，一共出臺了多少“紅頭文件”和規(guī)章制度？一直沒有一個底數(shù)。與此同時，由于從未開展過集中清理工作，黨內(nèi)法規(guī)制度體系當中也存在著不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題。

“就數(shù)量來講，我們的黨內(nèi)法規(guī)并不少，但現(xiàn)實中的落實情況卻不理想。其原因之一就在于有些法規(guī)不科學，有些制度不切合現(xiàn)實。”中央黨校黨建部教授戴焰軍說。

2010年1月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，被認為是新時期加強黨員領導干部廉潔自律工作的一部重要黨內(nèi)法規(guī)。

然而，有心人卻發(fā)現(xiàn)，準則規(guī)定，禁止黨員領導干部私自從事營利性活動，不準個人或借他人名義經(jīng)商辦企業(yè)。而此前1984年出臺的關于嚴禁黨政機關和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的文件卻規(guī)定，黨政機關在職干部在不保留原來職務的前提下可以保留公職經(jīng)商辦企業(yè)。文件規(guī)定與準則規(guī)定明顯不一致。

類似這樣的問題，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中一度普遍存在——

上世紀五六十年代，中央出臺了關于三反運動、肅反運動、整風運動，以及干部輪訓、干部審查、干部下放勞動等的規(guī)定，時過境遷，事實上早已不再執(zhí)行；

1985年至2011年間，中央曾先后出臺多個關于防止機構編制膨脹的文件，新舊文件并存造成執(zhí)行困擾；

……

“這些問題的存在，有損于黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴肅性和權威性，有礙于黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行。”中央黨校黨建部教授葉篤初說。

同時，著眼于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，也急需通過清理工作系統(tǒng)總結(jié)我們黨歷史上法規(guī)制度建設的經(jīng)驗得失，探索黨的制度建設的內(nèi)在規(guī)律，為深化黨的建設制度改革提供科學指導。

“黨執(zhí)政65年來，形勢不斷變化，黨內(nèi)法規(guī)體系的問題已明顯暴露出來，全黨對健全和完善黨內(nèi)法規(guī)體系的呼聲越來越高，中央全面推進依法治國總體部署也對黨內(nèi)法規(guī)制度建設提出了新的要求，對黨規(guī)進行集中清理勢在必行。”戴焰軍說。

既是“體檢”更是“健身”

從2012年6月起，中共中央部署開展了我們黨歷史上首次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，歷時兩年終于摸清了“家底”：自新中國成立至2012年6月，中央出臺的文件總計超過2.3萬件，其中，規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共1178件。

對于清理出來的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，中央統(tǒng)一采取了廢止、宣布失效、繼續(xù)有效等三種處理方式：

——凡文件主要內(nèi)容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或同憲法和法律不一致的，文件已明顯不適應現(xiàn)實需要的，文件已被新的規(guī)定涵蓋或替代的，一律廢止。

例如，上世紀五六十年代一些中央文件關于刑事案件處理程序的規(guī)定，與目前刑事訴訟法的規(guī)定相抵觸。這類文件都在此次被廢止之列。

——凡調(diào)整對象已消失、文件事實上已不再執(zhí)行的，文件適用期已過的，有關事項或任務已完成、文件不需要繼續(xù)執(zhí)行的，一律宣布失效。

例如，上世紀50年代中央出臺了一系列關于黨內(nèi)監(jiān)察委員會的規(guī)定，由于目前黨內(nèi)不再設立監(jiān)察委員會，這些文件事實上已失效。

——凡文件內(nèi)容不存在問題的，或者雖存在一些問題但不影響繼續(xù)執(zhí)行的，或者目前尚無其他文件可以替代、廢止時機條件還不成熟的，繼續(xù)有效。文件內(nèi)容存在一些問題，需作修改，但修改前也繼續(xù)有效。

例如，1959年《中央關于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》、1965年《中央關于黨內(nèi)同志之間的稱呼問題的通知》等，雖有一定歷史痕跡，但主要內(nèi)容和精神仍然適用，對當前工作仍具有重要指導意義，在這次清理過程中被保留了下來。

這次清理，不僅摸清了黨內(nèi)法規(guī)制度的“家底”，還給整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系進行了一次全面“體檢”和“健身”，使其變得“身輕體健”——1178件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中322件被廢止、369件被宣布失效，二者合計占到58.7%。

“清理工作一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，為下一步形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了良好基礎。”葉篤初說。

記者從中央辦公廳法規(guī)局了解到，清理后繼續(xù)有效的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，將匯編成冊，以便各地區(qū)各部門遵守執(zhí)行；廢止和宣布失效的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，將按有關規(guī)定做好存檔、查檔利用等工作，發(fā)揮好這些文件的歷史資料價值和資政育人作用。

與此同時，各地區(qū)各部門也正按照中央要求開展本地區(qū)本部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作，預計今年底明年初全部完成。

“良法之治”重在執(zhí)行

黨內(nèi)法規(guī)制度建設是一個不斷向前推進的過程。集中清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件雖然邁出了依規(guī)治黨的重要一步，但未來還有很長的路要走。

目前，黨內(nèi)法規(guī)制度體系仍然存在著缺失、“碎片化”、“老化”等問題，有的規(guī)定不夠科學，有的規(guī)定脫離實際、沒有可行性，有的規(guī)定過于原則、可操作性不強，有的規(guī)定有要求沒有問責、剛性約束力不夠，造成這些規(guī)定在實踐中流于形式。

比如，中央2003年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，有些規(guī)定比較原則，操作性不強，約束力不夠，在這次清理過程中雖然保留下來，但亟待修改。目前繼續(xù)有效的487件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，像這樣的有42件。

去年出臺的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》明確提出，到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。剛剛出臺的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。

“要確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設目標如期實現(xiàn)，還有很多工作要做。”中央黨校政法部教授肖立輝指出，這次集中清理明確了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本框架和主要構成，下一步，要研究制定一批基礎主干性黨內(nèi)法規(guī)，整合形成一批綜合性黨內(nèi)法規(guī)，抓緊制定一批實踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)，及時修訂一批不適應現(xiàn)實需要的黨內(nèi)法規(guī)。

古人云，令在必信，法在必行；有法不行，與無法同。黨內(nèi)法規(guī)制度建設，既要實現(xiàn)有規(guī)可依，更要保證有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究。

當前，一些地方和部門在黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行上存在著重制定、輕執(zhí)行問題，有的先緊后松，有的上緊下松，有的外緊內(nèi)松，有的違反后未得到及時懲處，使黨內(nèi)法規(guī)成了“紙老虎”“稻草人”，形成了“破窗效應”。

專家建議，今后，要把強化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力擺到更加突出位置，重點抓好領導干部的帶頭執(zhí)行，充分發(fā)揮黨員監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用，切實加大督查懲處力度，始終保持對違紀違規(guī)行為的高壓態(tài)勢，確保各項制度規(guī)定真正成為剛性約束。

“要加大黨內(nèi)法規(guī)的公開和宣傳力度，讓廣大黨員最大限度了解黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，使每個黨員知規(guī)、懂規(guī)、敬規(guī)、守規(guī)。”肖立輝說。