治理問題在當代中國的緣起，從傳統(tǒng)的行政管理到現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變，與社會轉(zhuǎn)型的大背景緊密相關(guān)。

國家管理形態(tài)向高級形式發(fā)展的必經(jīng)階段。社會轉(zhuǎn)型是一個多方面多層級的變化，既包含有農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)化、信息化社會的轉(zhuǎn)變，也包含有計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，同時蘊含著基于社會基礎(chǔ)變化而導(dǎo)致的國家管理形態(tài)轉(zhuǎn)變。說到國家，歷來就是與社會相對應(yīng)的概念。關(guān)于國家與社會關(guān)系，長期存在國家高于社會還是社會高于國家之爭。但無論如何爭議，國家的產(chǎn)生是一個歷史過程，“國家是社會發(fā)展到一定階段上的產(chǎn)物；國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當緩和沖突，把沖突維持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家”。這是馬克思主義國家觀，對于今天的中國至少有幾點啟示：一是國家是社會的產(chǎn)物；二是維系社會秩序是公共權(quán)力的天職；三是這個權(quán)力具有脫離社會的傾向。因此，截至馬克思、恩格斯生存的年代，他們把以往的國家視為“國家發(fā)展的低級階段”，這既包含有政治統(tǒng)治的低級階段，也包含有國家管理形式的低級之意。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政多年，一方面，國家政治統(tǒng)治的職能依然存在，但已經(jīng)不是以階級斗爭為綱的年代了，黨和國家政治生活的中心、工作重心早已轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代化建設(shè)上來；另一方面，隨著社會的發(fā)展，國家調(diào)節(jié)社會矛盾、維系社會秩序、維護國家和民族利益的管理職能也隨著時代的變化而發(fā)展、強化，并伴隨著人類政治的進步、各類社會事務(wù)的復(fù)雜化而使管理職能呈現(xiàn)出分化、專業(yè)化、精細化特點。

在計劃經(jīng)濟時期，由于生產(chǎn)力基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟成分單一，分配方式大致上相對“平均”，導(dǎo)致社會階層差距相對較小，結(jié)構(gòu)簡單。在此基礎(chǔ)上架構(gòu)的國家管理體制，其特色之一是政府控制全部社會資源，如農(nóng)村人民公社既是經(jīng)濟組織，又是社會管理單位，同時還是一級政權(quán)，屬于黨、政、社合一；城市中無論企業(yè)還是學(xué)校等事業(yè)單位，也都兼具社會管理功能。即使城市沒有工作的家庭主婦也被組織在街道管轄之內(nèi)，形成了依賴行政權(quán)力、橫向到邊、縱向到底的政治統(tǒng)治體系和社會管理體系，二者相互滲透。這在計劃經(jīng)濟、以階級斗爭為工作重心的年代是易于通行的。但是，隨著人民公社解體，大量國有企業(yè)改制，市場經(jīng)濟崛起，多種經(jīng)濟成分共存，眾多公民從原有體制內(nèi)剝離出來，游走于不同體制之間，從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;社會人”。無論農(nóng)村村民自治還是城市社區(qū)自治，又彰顯出與市場經(jīng)濟體制相應(yīng)的基層社會的相對獨立性，這使得社會治理出現(xiàn)了前所未有的新格局。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、依法治理，體現(xiàn)出治理主體的多元性及相互關(guān)系。在治理方式上，原有的更多體現(xiàn)為政治控制功能的社會管理方式，已經(jīng)不適應(yīng)新的社會變化。執(zhí)政黨運用公共權(quán)力的空間，也隨著政府與市場關(guān)系的變化而同步變化。執(zhí)政黨的部分功能、政府的權(quán)力邊界，都在或多或少、或隱或現(xiàn)地發(fā)生轉(zhuǎn)變。

對執(zhí)政黨來說，科學(xué)、民主、依法執(zhí)政是順應(yīng)社會變化轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式執(zhí)政方式問題；對國家來講，對社會的管理，更多地體現(xiàn)為以法治方式保護公民權(quán)利、調(diào)節(jié)社會秩序，并把服務(wù)寓于管理之中。說到底，就是國家管理形態(tài)從“低級”到高級的上升、發(fā)展問題，治理概念所包含的最深刻的意義由此產(chǎn)生。當然，所謂治理體系“現(xiàn)代化”是一個永無止境的過程，很難在全世界用同一指標衡量，只要能夠順應(yīng)時代潮流與時俱進，促進社會發(fā)展和人民福祉，就是走向現(xiàn)代化的重要標志。

市場與政府都需要良性運轉(zhuǎn)。十八屆三中全會強調(diào)市場經(jīng)濟在資源配置中起決定性作用，是重大發(fā)展變化。在從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變中，也曾出現(xiàn)諸多問題，市場失靈和政府失靈現(xiàn)象同時存在。比如，食品安全問題，一再引起社會議論卻難以從根本上解決。一方面，問題的發(fā)生與政府監(jiān)管不到位相關(guān)，很多農(nóng)產(chǎn)品從田間地頭到加工制作、運輸進入超市或集貿(mào)市場，再到人們的餐桌，要經(jīng)過多個部門管理，有利可圖時多個部門插手，無利可圖時相互推諉，“九龍治水”，甚至難以找到被問責主體；另一方面，市場發(fā)育不規(guī)范，法律不健全，缺少良好的行業(yè)自律、市場誠信和社會誠信，建構(gòu)一個健全的市場體系還需要艱苦的努力。這就是典型的治理問題。再如，環(huán)境安全問題，十多年來，從一個城市“集體散步”抵制PX項目，發(fā)展到多個地方抵制PX、垃圾焚燒場以及某些重金屬項目，表明民眾的環(huán)境意識越來越強，而政府在項目決策中，依據(jù)傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部決策方式，缺少信息公開、公眾參與討論、依法決策等環(huán)節(jié)，政府與民眾的溝通、對話協(xié)商還沒有制度化常態(tài)化。作為上述對缺陷的彌補，就是民眾參與需成為社會公共事務(wù)決策的必要環(huán)節(jié)。這既是群眾路線的發(fā)展，也是社會治理的組成部分。

民眾不斷增長的訴求與政府能力不完全適應(yīng)這種訴求的必然產(chǎn)物。改革開放以來，人們的生活方式、工作方式、社會財富分配方式與改革開放前相比不可同日而語，帶來的是社會階層結(jié)構(gòu)和人們觀念形態(tài)的重大變化。比如人們的人權(quán)意識、民主意識、法治意識和對公權(quán)力的監(jiān)督意識都遠遠高于改革開放前。

這里有三個問題需要注重：一是人們要求參與到與自己利益相關(guān)的事務(wù)中，如全國人大物權(quán)法、勞動法、個稅起征點等法律的立法，教育和醫(yī)療衛(wèi)生制度改革方案，都有眾多公民自愿參與討論，但在某些地方事務(wù)中卻沒有這種通道或平臺讓民眾參與到?jīng)Q策過程中來，就全國而言這種制度化的民主參與討論還是限于少數(shù)個案。二是民眾對自己的權(quán)利、利益訴求越來越高，從工資、就業(yè)，到教育醫(yī)療，再到各種社會保障，無一不予以討論，在微博、微信、論壇、貼吧中，均可看到各種意見，有理性分析，也有情緒化發(fā)泄，但都反映出社會越來越高的期待和要求。但是，執(zhí)政黨和政府是否有能力滿足民眾全部要求？有的要求合理合法，應(yīng)當滿足；有的合理，但當下不具備滿足條件；有的要求，在市場經(jīng)濟條件下其實應(yīng)由市場決定，這又反映出民眾自身對市場經(jīng)濟的適應(yīng)性問題，這都是典型的治理問題。三是人們對社會財富的分配，利益關(guān)系的調(diào)節(jié)，同樣期待越來越高。對社會各利益群體間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和處置能力，對利益相關(guān)方不同訴求的整合能力，都是對執(zhí)政能力、政治智慧的考驗。近年來不時發(fā)生的群體性事件，雖然導(dǎo)火索有所不同，但大多與多年來積累的社會問題緊密相關(guān)。雖然黨和政府一直在協(xié)調(diào)社會關(guān)系，但與社會的需求仍有一定差距。如果這種社會需求過于強烈和迫切，而以政府為主要代表的公共權(quán)力自身、特別是處理政策問題的能力不能順應(yīng)這種需求，就會產(chǎn)生治理能力問題。

一言以蔽之，社會的需求、人民群眾的訴求與執(zhí)政黨、政府能否滿足、如何滿足這種訴求的關(guān)系，是治理問題的本源。由此，產(chǎn)生了中國共產(chǎn)黨傳統(tǒng)的群眾路線與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系。