為全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議精神，黨中央、國務院就穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等戰(zhàn)略部署出臺了一系列新政。在新政的推行中，人們常常擔心的就是政策執(zhí)行的變形，即便在公共政策決策的“最先一公里”有了一個振奮人心的“新政”，在層層的政策執(zhí)行中，特別是“最后一公里”往往上演形形色色的“變形記”，以致于人民不能充分享受改革帶來的紅利。

為什么會出現(xiàn)政策執(zhí)行的變形動作？難道是中央政府的新政動了地方政府的“奶酪”？還是政策執(zhí)行本身就存在難度？是不是依賴督查這樣一個政策監(jiān)督評估手段就可以有效地制約國策的“地方化”“部門化”以及“個體化”現(xiàn)象？這一系列問題都需要深入地理解公共政策過程背后的科學規(guī)律。

在公共政策科學的發(fā)展歷程中，學者和政策實踐者已經(jīng)逐步意識到不同的視角會帶來對政策執(zhí)行的不同理解。人們往往容易從一個簡單的“自上而下”過程來看，認為政策執(zhí)行就是怎樣使各級政府官員更有效地遵照指揮被動執(zhí)行的問題，強調(diào)執(zhí)行的簡單一致性以及外部的監(jiān)督作用。但實際中，政策執(zhí)行本身就是一個動態(tài)的復雜過程，問題的復雜性、地情（政情、經(jīng)情和社情）的差異性都會使得再科學的國家政策也需要進行本土化的再詮釋。為此，地方政府和基層干部也就成為政策執(zhí)行中的關(guān)鍵節(jié)點，不再是一個簡單的被動復制者，而是一個具有主觀能動性的學習者、創(chuàng)新者。有鑒于此，政策執(zhí)行的一致性更多地體現(xiàn)在各部門、各地對于政策目標的共識，而不是政策執(zhí)行措施上的簡單類同。政策執(zhí)行的不變形關(guān)鍵在于提升執(zhí)行者的適應性能力，即能夠充分理解政策目標并根據(jù)各地實情采取因地制宜的辦法推行新政。

理解了這一過程，相應的問題就是除了構(gòu)建一個優(yōu)化的政策督查體系之外，還要思考如何激勵政策執(zhí)行者提升政策執(zhí)行的適應性能力，形成持續(xù)性的制度變遷。從理性選擇制度主義來看，制度是否改變主要是看行動者對制度變革的成本和新制度帶來的收益兩者的權(quán)衡。新政的執(zhí)行意味著對既有的利益分配、再分配體系進行一次結(jié)構(gòu)性地重組，更需要政策執(zhí)行主體能夠充分理解政策目標，建立起適應時代和民眾需求的治理價值體系，從而進一步能夠?qū)⒄吣繕宿D(zhuǎn)化成自我的自主性行為選擇和行為習慣。

那么怎樣能夠促進這一過程的形成呢？在經(jīng)濟學家諾斯提出的分析制度變遷的理論框架中，認知和學習是影響制度變遷的重要因素，也就是競爭迫使組織持續(xù)不斷地在技能和知識方面進行投資以求生存，而這些技能和知識在被個人和組織習得后，將進一步改進他們對機會和選擇的感知，克服原有的制度路徑依賴，進而逐漸地改變制度。這也就給了我們一個很有益的啟發(fā)：公共政策的執(zhí)行過程實質(zhì)上也是一種知識構(gòu)建過程，要杜絕公共政策執(zhí)行的變形現(xiàn)象，最重要的是優(yōu)化政策執(zhí)行主體對新政策的制度學習過程。具體上，要通過執(zhí)行主體對制度知識（相關(guān)國策）進行有選擇地學習、詮釋、利用，通過執(zhí)行者創(chuàng)造性的學習過程使得外在的制度安排及其實施即制度變遷真正成為符合執(zhí)行主體內(nèi)在的利益需求的自組織行為。新政的實施，一方面意味著一系列的利益分配和再分配的過程，與此同時也是新的公共政策理念的傳遞學習過程。對于利益再分配，肯定會出現(xiàn)多主體之間的利益博弈。于是真正要確保新政不走形，最重要的強化政策執(zhí)行者的制度學習能力。相應的舉措不是通過高壓式整肅實現(xiàn)政策的被動實施，而是要激發(fā)執(zhí)行者的活力，形成上下左右對政策主旨的高度共識，并主動依據(jù)地情實事求是地尋求改革路徑，在不斷修正的基礎(chǔ)上最終形成穩(wěn)定有效的政策變遷。

中國共產(chǎn)黨歷來重視學習，把建設(shè)學習型政黨作為基本戰(zhàn)略，建立了以領(lǐng)導集體學習制度為代表的多形式學習制度。在新的形勢下，怎樣才能進一步強化政策執(zhí)行者的制度學習能力呢？

第一是塑造政策知識的學習環(huán)境，構(gòu)建動態(tài)的學習機制。在學習主體上，不僅是地方政府，而且要地方政府成為能促型政府，建設(shè)一個鼓勵社會各主體共同學習的良好環(huán)境。在學習理念上，要充分意識到中國的現(xiàn)代化發(fā)展歷程貫穿著多次的制度學習浪潮。制度學習是一個國家、一個社會克服轉(zhuǎn)型困難、實現(xiàn)制度創(chuàng)新發(fā)展的重要方式，也是加強國家治理能力建設(shè)的重要構(gòu)成。在學習路徑上，不僅是通過政府間部門的信息交互、人員交流、案例分享等進行內(nèi)生性的知識學習，還要注重學習借鑒國外經(jīng)驗以及企業(yè)組織、社會組織等方面的外部創(chuàng)新經(jīng)驗，并將其吸收、轉(zhuǎn)化。在學習內(nèi)容上，不僅是學習政策目標和治理理念，還要有具體的政策工具學習。因為實際執(zhí)行的過程就是一種把各種政策工具應用到政策設(shè)計中的具體案例的過程。在學習方式上，要注重實效，不能停留在過去“以會議傳達會議、以文件傳達文件”的僵化方式，要注重案例學習、實踐學習和政策績效評估。

第二是創(chuàng)新基層公共治理體制，提升制度學習驅(qū)動力。內(nèi)在的制度學習能力取決于執(zhí)行主體基于成本收益比較的利益目標，必須從內(nèi)在本源上增強驅(qū)動力。政策執(zhí)行不僅追求具體政策目標的實現(xiàn)，更重要的是一個充滿激勵性框架的形成，促進各個政策受眾主動響應政策倡導。所以，要創(chuàng)新基層公共治理體制，利用技術(shù)創(chuàng)新，建設(shè)多主體參與的公共服務體制，實現(xiàn)公共政策執(zhí)行過程的民主化，也就強化了政策執(zhí)行的社會回應性，從而增進執(zhí)行者制度學習的內(nèi)在動力。

第三是加強社會抗逆力，正確處理新政與既有制度安排的有機融合問題。制度學習能力的提升勢必要正確處理制度變遷的潛在性風險，因為潛伏的利益矛盾和利益沖突如果處理不當會對社會產(chǎn)生不容忽視的沖擊。為此，我們要重視社會抗逆力的建設(shè)，即加強社會機體抵御風險、最大限度降低風險損失以及修復風險損害的能力。當然做到這一點并不容易，正如習近平同志強調(diào)指出，“我們必須處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，以更大的政治勇氣和智慧，進一步解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、增強社會創(chuàng)新活力”。

當然這一制度學習能力的建設(shè)過程，也會相應地對公共政策的決策過程有所促進。政策制定者只有認識到執(zhí)行可能存在的問題，才能在決策過程的早期階段就把這些限制因素考慮到，并做出合適的、事前謀劃的而非事后彌補的應對策略?？赡艿恼咴O(shè)計改進措施包括：一是決策者應該盡可能明確地提出政策目標以及各個目標間的優(yōu)先順序。如果需要給出具體的政策工具，那就要清楚說明其理由。二是要給政策執(zhí)行過程留有足夠的預算，當然也會附有明確的程序以供執(zhí)行機構(gòu)在執(zhí)行政策時嚴格遵照。三是創(chuàng)造一定的競爭環(huán)境，以激發(fā)執(zhí)行主體的創(chuàng)新能力。

鏈接

能促型政府：能促型政府的概念源于美國加州大學伯克利分校著名社會政策專家內(nèi)爾·吉爾伯特（Neil Gilbert）教授提出的能促型國家（Enabling State）理論框架。近年來，這個概念在全世界（包括發(fā)展中國家和發(fā)達國家）都得到了廣泛的認同。這一框架強調(diào)政府應當改變政府治理模式，通過各種政策支持，建立一種能夠發(fā)揮社會各個系統(tǒng)，包括市場、家庭、社區(qū)和社會組織等的共同作用來滿足人們公共服務需求。其基本觀點包括：從擴展社會權(quán)利向把權(quán)利和責任相聯(lián)系轉(zhuǎn)變；從主要依靠直接開支向日益增加的間接開支轉(zhuǎn)變；政府提供公共服務的遞送方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，由直接到間接地轉(zhuǎn)變，提供激勵性框架使得社會的各種力量都努力參與公共服務的遞送過程。