為全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，黨中央、國務(wù)院就穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等戰(zhàn)略部署出臺(tái)了一系列新政。在新政的推行中，人們常常擔(dān)心的就是政策執(zhí)行的變形，即便在公共政策決策的“最先一公里”有了一個(gè)振奮人心的“新政”，在層層的政策執(zhí)行中，特別是“最后一公里”往往上演形形色色的“變形記”，以致于人民不能充分享受改革帶來的紅利。

為什么會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行的變形動(dòng)作？難道是中央政府的新政動(dòng)了地方政府的“奶酪”？還是政策執(zhí)行本身就存在難度？是不是依賴督查這樣一個(gè)政策監(jiān)督評(píng)估手段就可以有效地制約國策的“地方化”“部門化”以及“個(gè)體化”現(xiàn)象？這一系列問題都需要深入地理解公共政策過程背后的科學(xué)規(guī)律。

在公共政策科學(xué)的發(fā)展歷程中，學(xué)者和政策實(shí)踐者已經(jīng)逐步意識(shí)到不同的視角會(huì)帶來對(duì)政策執(zhí)行的不同理解。人們往往容易從一個(gè)簡單的“自上而下”過程來看，認(rèn)為政策執(zhí)行就是怎樣使各級(jí)政府官員更有效地遵照指揮被動(dòng)執(zhí)行的問題，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的簡單一致性以及外部的監(jiān)督作用。但實(shí)際中，政策執(zhí)行本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)雜過程，問題的復(fù)雜性、地情（政情、經(jīng)情和社情）的差異性都會(huì)使得再科學(xué)的國家政策也需要進(jìn)行本土化的再詮釋。為此，地方政府和基層干部也就成為政策執(zhí)行中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，不再是一個(gè)簡單的被動(dòng)復(fù)制者，而是一個(gè)具有主觀能動(dòng)性的學(xué)習(xí)者、創(chuàng)新者。有鑒于此，政策執(zhí)行的一致性更多地體現(xiàn)在各部門、各地對(duì)于政策目標(biāo)的共識(shí)，而不是政策執(zhí)行措施上的簡單類同。政策執(zhí)行的不變形關(guān)鍵在于提升執(zhí)行者的適應(yīng)性能力，即能夠充分理解政策目標(biāo)并根據(jù)各地實(shí)情采取因地制宜的辦法推行新政。

理解了這一過程，相應(yīng)的問題就是除了構(gòu)建一個(gè)優(yōu)化的政策督查體系之外，還要思考如何激勵(lì)政策執(zhí)行者提升政策執(zhí)行的適應(yīng)性能力，形成持續(xù)性的制度變遷。從理性選擇制度主義來看，制度是否改變主要是看行動(dòng)者對(duì)制度變革的成本和新制度帶來的收益兩者的權(quán)衡。新政的執(zhí)行意味著對(duì)既有的利益分配、再分配體系進(jìn)行一次結(jié)構(gòu)性地重組，更需要政策執(zhí)行主體能夠充分理解政策目標(biāo)，建立起適應(yīng)時(shí)代和民眾需求的治理價(jià)值體系，從而進(jìn)一步能夠?qū)⒄吣繕?biāo)轉(zhuǎn)化成自我的自主性行為選擇和行為習(xí)慣。

那么怎樣能夠促進(jìn)這一過程的形成呢？在經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯提出的分析制度變遷的理論框架中，認(rèn)知和學(xué)習(xí)是影響制度變遷的重要因素，也就是競爭迫使組織持續(xù)不斷地在技能和知識(shí)方面進(jìn)行投資以求生存，而這些技能和知識(shí)在被個(gè)人和組織習(xí)得后，將進(jìn)一步改進(jìn)他們對(duì)機(jī)會(huì)和選擇的感知，克服原有的制度路徑依賴，進(jìn)而逐漸地改變制度。這也就給了我們一個(gè)很有益的啟發(fā)：公共政策的執(zhí)行過程實(shí)質(zhì)上也是一種知識(shí)構(gòu)建過程，要杜絕公共政策執(zhí)行的變形現(xiàn)象，最重要的是優(yōu)化政策執(zhí)行主體對(duì)新政策的制度學(xué)習(xí)過程。具體上，要通過執(zhí)行主體對(duì)制度知識(shí)（相關(guān)國策）進(jìn)行有選擇地學(xué)習(xí)、詮釋、利用，通過執(zhí)行者創(chuàng)造性的學(xué)習(xí)過程使得外在的制度安排及其實(shí)施即制度變遷真正成為符合執(zhí)行主體內(nèi)在的利益需求的自組織行為。新政的實(shí)施，一方面意味著一系列的利益分配和再分配的過程，與此同時(shí)也是新的公共政策理念的傳遞學(xué)習(xí)過程。對(duì)于利益再分配，肯定會(huì)出現(xiàn)多主體之間的利益博弈。于是真正要確保新政不走形，最重要的強(qiáng)化政策執(zhí)行者的制度學(xué)習(xí)能力。相應(yīng)的舉措不是通過高壓式整肅實(shí)現(xiàn)政策的被動(dòng)實(shí)施，而是要激發(fā)執(zhí)行者的活力，形成上下左右對(duì)政策主旨的高度共識(shí)，并主動(dòng)依據(jù)地情實(shí)事求是地尋求改革路徑，在不斷修正的基礎(chǔ)上最終形成穩(wěn)定有效的政策變遷。

中國共產(chǎn)黨歷來重視學(xué)習(xí)，把建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨作為基本戰(zhàn)略，建立了以領(lǐng)導(dǎo)集體學(xué)習(xí)制度為代表的多形式學(xué)習(xí)制度。在新的形勢(shì)下，怎樣才能進(jìn)一步強(qiáng)化政策執(zhí)行者的制度學(xué)習(xí)能力呢？

第一是塑造政策知識(shí)的學(xué)習(xí)環(huán)境，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的學(xué)習(xí)機(jī)制。在學(xué)習(xí)主體上，不僅是地方政府，而且要地方政府成為能促型政府，建設(shè)一個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)各主體共同學(xué)習(xí)的良好環(huán)境。在學(xué)習(xí)理念上，要充分意識(shí)到中國的現(xiàn)代化發(fā)展歷程貫穿著多次的制度學(xué)習(xí)浪潮。制度學(xué)習(xí)是一個(gè)國家、一個(gè)社會(huì)克服轉(zhuǎn)型困難、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新發(fā)展的重要方式，也是加強(qiáng)國家治理能力建設(shè)的重要構(gòu)成。在學(xué)習(xí)路徑上，不僅是通過政府間部門的信息交互、人員交流、案例分享等進(jìn)行內(nèi)生性的知識(shí)學(xué)習(xí)，還要注重學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)以及企業(yè)組織、社會(huì)組織等方面的外部創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，并將其吸收、轉(zhuǎn)化。在學(xué)習(xí)內(nèi)容上，不僅是學(xué)習(xí)政策目標(biāo)和治理理念，還要有具體的政策工具學(xué)習(xí)。因?yàn)閷?shí)際執(zhí)行的過程就是一種把各種政策工具應(yīng)用到政策設(shè)計(jì)中的具體案例的過程。在學(xué)習(xí)方式上，要注重實(shí)效，不能停留在過去“以會(huì)議傳達(dá)會(huì)議、以文件傳達(dá)文件”的僵化方式，要注重案例學(xué)習(xí)、實(shí)踐學(xué)習(xí)和政策績效評(píng)估。

第二是創(chuàng)新基層公共治理體制，提升制度學(xué)習(xí)驅(qū)動(dòng)力。內(nèi)在的制度學(xué)習(xí)能力取決于執(zhí)行主體基于成本收益比較的利益目標(biāo)，必須從內(nèi)在本源上增強(qiáng)驅(qū)動(dòng)力。政策執(zhí)行不僅追求具體政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更重要的是一個(gè)充滿激勵(lì)性框架的形成，促進(jìn)各個(gè)政策受眾主動(dòng)響應(yīng)政策倡導(dǎo)。所以，要?jiǎng)?chuàng)新基層公共治理體制，利用技術(shù)創(chuàng)新，建設(shè)多主體參與的公共服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行過程的民主化，也就強(qiáng)化了政策執(zhí)行的社會(huì)回應(yīng)性，從而增進(jìn)執(zhí)行者制度學(xué)習(xí)的內(nèi)在動(dòng)力。

第三是加強(qiáng)社會(huì)抗逆力，正確處理新政與既有制度安排的有機(jī)融合問題。制度學(xué)習(xí)能力的提升勢(shì)必要正確處理制度變遷的潛在性風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)闈摲睦婷芎屠鏇_突如果處理不當(dāng)會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不容忽視的沖擊。為此，我們要重視社會(huì)抗逆力的建設(shè)，即加強(qiáng)社會(huì)機(jī)體抵御風(fēng)險(xiǎn)、最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)損失以及修復(fù)風(fēng)險(xiǎn)損害的能力。當(dāng)然做到這一點(diǎn)并不容易，正如習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)指出，“我們必須處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，以更大的政治勇氣和智慧，進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、增強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新活力”。

當(dāng)然這一制度學(xué)習(xí)能力的建設(shè)過程，也會(huì)相應(yīng)地對(duì)公共政策的決策過程有所促進(jìn)。政策制定者只有認(rèn)識(shí)到執(zhí)行可能存在的問題，才能在決策過程的早期階段就把這些限制因素考慮到，并做出合適的、事前謀劃的而非事后彌補(bǔ)的應(yīng)對(duì)策略?？赡艿恼咴O(shè)計(jì)改進(jìn)措施包括：一是決策者應(yīng)該盡可能明確地提出政策目標(biāo)以及各個(gè)目標(biāo)間的優(yōu)先順序。如果需要給出具體的政策工具，那就要清楚說明其理由。二是要給政策執(zhí)行過程留有足夠的預(yù)算，當(dāng)然也會(huì)附有明確的程序以供執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行政策時(shí)嚴(yán)格遵照。三是創(chuàng)造一定的競爭環(huán)境，以激發(fā)執(zhí)行主體的創(chuàng)新能力。

鏈接

能促型政府：能促型政府的概念源于美國加州大學(xué)伯克利分校著名社會(huì)政策專家內(nèi)爾·吉爾伯特（Neil Gilbert）教授提出的能促型國家（Enabling State）理論框架。近年來，這個(gè)概念在全世界（包括發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家）都得到了廣泛的認(rèn)同。這一框架強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)改變政府治理模式，通過各種政策支持，建立一種能夠發(fā)揮社會(huì)各個(gè)系統(tǒng)，包括市場、家庭、社區(qū)和社會(huì)組織等的共同作用來滿足人們公共服務(wù)需求。其基本觀點(diǎn)包括：從擴(kuò)展社會(huì)權(quán)利向把權(quán)利和責(zé)任相聯(lián)系轉(zhuǎn)變；從主要依靠直接開支向日益增加的間接開支轉(zhuǎn)變；政府提供公共服務(wù)的遞送方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，由直接到間接地轉(zhuǎn)變，提供激勵(lì)性框架使得社會(huì)的各種力量都努力參與公共服務(wù)的遞送過程。