黨的十八屆三中全會提出: 要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。其中，“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”的提法既是眾望所歸的“亮點”和“新意”，亦是破解當(dāng)前農(nóng)村改革、土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化發(fā)展動力的重要突破口。但是，應(yīng)該賦予農(nóng)民怎樣的土地財產(chǎn)權(quán)利，以便“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，并完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”呢？這當(dāng)中，既有對土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利分層次賦予的“產(chǎn)權(quán)分配與集中”問題，也有賦予形式和機制的創(chuàng)新問題，許多未竟的改革亟待探索。

我國幅員遼闊、各區(qū)域情況差異較大的國情決定了：“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”不可能是一個一勞永逸的過程，沒有多種出路的相互比較、借鑒，而希望通過某一種“賦權(quán)”模式來達致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體目標(biāo)，改革可能面臨一窩蜂、高成本、低收益的結(jié)局。我們在思索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革方向之前，不妨簡單回顧一下我國對土地財產(chǎn)權(quán)權(quán)利的基本規(guī)定：

新中國成立后，1962年的《人民公社條例》和1982年的《中華人民共和國憲法》，消滅了城鄉(xiāng)之間一切的私有土地。前者把農(nóng)村宅基地和自留地收歸集體所有，后者把城市私宅之下的土地收歸國有。兩種土地，權(quán)利不同，價格不同。國家壟斷城市建設(shè)用地一級市場，放開土地使用權(quán)的二級市場。城鎮(zhèn)的國有土地可經(jīng)招拍掛程序自由流轉(zhuǎn)，也可抵押；集體土地若想流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，只有國有化一途（近年來有一些地方進行了各種集體土地流轉(zhuǎn)試點，但一來規(guī)?？傮w來說較小，二來還是受到種種限制，比如宅基地嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)戶口）。農(nóng)民只有耕地承包權(quán)，農(nóng)民占有的宅基地為一戶一宅，宅基地免費獲得，無償使用，農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民只有有限的土地權(quán)利。土地如何使用，國家要進行用途管制。

這個基本的制度國情說明，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利和農(nóng)民需要什么樣的財產(chǎn)權(quán)利之間，仍有相當(dāng)?shù)闹贫染嚯x和制度創(chuàng)新空間?，F(xiàn)行農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)特征可以描述為一個兩權(quán)分離的雙層構(gòu)架：即土地的歸屬權(quán)（集體所有權(quán)）和土地的實際利用權(quán)（集體共用和農(nóng)民個體私用）并存。那么，進一步的改革我們究竟能夠提供怎樣“更多的財產(chǎn)權(quán)利”給農(nóng)民呢？這和農(nóng)民所需要的財產(chǎn)權(quán)利之間究竟能否“供求平衡”？仔細閱讀三中全會的表述，我認(rèn)為以下幾點必須給予重視：

1.耕地、宅基地和村集體建設(shè)用地的財產(chǎn)權(quán)是不是都要賦予農(nóng)民個人

從現(xiàn)階段情況看，賦予財產(chǎn)權(quán)的“承包使用權(quán)”流轉(zhuǎn)是制度范圍內(nèi)可操作的重要途徑，而所有權(quán)必須仍舊堅持集體所有，但可以憑借土地集體經(jīng)營的收益按確權(quán)比例讓農(nóng)民分享紅利。也就是說，耕地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)和村集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以在一定期限（如30年）或延長期限（如60年）的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民或農(nóng)戶，并允許農(nóng)民或農(nóng)戶在這個期限內(nèi)流轉(zhuǎn)，但在期限到期之日前應(yīng)讓最初賦權(quán)的這個農(nóng)民或農(nóng)戶本身有權(quán)收回，這可以避免土地流轉(zhuǎn)之后帶來土地兼并的后果。主要也可借此防止城市工商資本下鄉(xiāng)搞與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民富裕無關(guān)的“圈地運動”?，F(xiàn)在的困難是，土地流轉(zhuǎn)時，是讓農(nóng)民個體分散出讓流轉(zhuǎn)還是以“組團”或“集體”形式讓土地在更大規(guī)模和更大范圍流轉(zhuǎn)？這就要根據(jù)“地利”（是否有規(guī)?；耐恋乜梢粤鬓D(zhuǎn)）、投資者資金規(guī)模和“人和”（農(nóng)村居民之間的利益關(guān)系）靈活安排。可以肯定的是，集體出讓談判能力更強而農(nóng)民個體分散出讓則談判能力相對弱，從長遠的土地紅利獲取來看，有條件的地區(qū)應(yīng)堅持土地集體出讓、規(guī)模化經(jīng)營、收益按確權(quán)比例讓農(nóng)民分享紅利。所以，三中全會關(guān)于“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”的表述不是讓土地財產(chǎn)權(quán)利一放了之，而是在農(nóng)村土地集體所有制框架內(nèi)有收有放。這個決策是和土地是農(nóng)民最重要最基礎(chǔ)的保障財產(chǎn)相聯(lián)系的，不能只強調(diào)流轉(zhuǎn)而不體現(xiàn)歸屬關(guān)系的持久性。如果沒有集體所有，這一點就不可能保障。

2.賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利應(yīng)注重土地財產(chǎn)之上的產(chǎn)業(yè)化配套

三中全會的表述中，在賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利之前，特別提及要“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，也就是說土地、宅基地是保底財產(chǎn)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)、夯實農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系才是根本。畢竟，中國各省市區(qū)都存在相當(dāng)一部分土地肥沃程度和土地生態(tài)環(huán)境并不富裕的農(nóng)村地區(qū)，坐等地利絕對不可行。土地之上若沒有產(chǎn)業(yè)，這些地區(qū)要謀求發(fā)展農(nóng)民、富裕農(nóng)民仍舊難以實現(xiàn)。所以，地利條件并不優(yōu)越的農(nóng)村地區(qū)進一步土地財產(chǎn)權(quán)利的確權(quán)需要注意：不應(yīng)只是劃定農(nóng)民擁有的財產(chǎn)權(quán)利范圍，而應(yīng)考慮土地和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的綜合效應(yīng)。通俗地說，就是確了權(quán)，就要“辦事兒”（讓農(nóng)民搞產(chǎn)業(yè)化），不能等、靠、要；養(yǎng)懶漢、靠天吃飯則只能帶來貧窮。因此，確權(quán)和農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)化承諾應(yīng)該一體化，不能為確權(quán)而確權(quán)。

3.探索與農(nóng)村集體所有制的土地財產(chǎn)占有模式相適應(yīng)的“多點多級”農(nóng)地產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式

實踐經(jīng)驗表明，不同區(qū)域的土地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展階段存在一定差異性，要按照多點多級梯次發(fā)展的思路，突出賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式的多樣化舉措?？傮w而言，要盡力發(fā)揮集體所有制和農(nóng)業(yè)合作社的最大生產(chǎn)潛力，找到適合各個地區(qū)農(nóng)村集體所有制統(tǒng)籌、農(nóng)戶（民）分散經(jīng)營、企業(yè)化帶動合作等新模式，注重發(fā)揮基層社區(qū)對農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營的帶動作用，扭轉(zhuǎn)小農(nóng)經(jīng)濟長期的生產(chǎn)力低下狀態(tài)。各地區(qū)利用土地謀發(fā)展的過程不求統(tǒng)一步伐，但求各具特色：功能、產(chǎn)業(yè)、資源上形成互補互動格局，有時未嘗不是一種“梯度”發(fā)展的選擇。