半城市化使農(nóng)民工只能實現(xiàn)職業(yè)的非農(nóng)化和居住的城市化，無法實現(xiàn)身份的市民化，很難享受與城市戶籍緊密掛鉤的福利資源和公共服務(wù)。

改革開放30多年來，大批農(nóng)業(yè)青壯勞動力連帶著農(nóng)村的從屬人口轉(zhuǎn)移到城市，新生代農(nóng)民工在不少地區(qū)已成為城市建設(shè)的主力軍。據(jù)統(tǒng)計，目前我國新生代農(nóng)民工已占外出進(jìn)城農(nóng)民工的60%以上，總數(shù)超過1億人。

前半生養(yǎng)后半生

這些數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體為城市的發(fā)展奉獻(xiàn)了青春和力氣，作出了巨大貢獻(xiàn)，卻因“半城市化”問題而面臨老無所養(yǎng)、老無所依的危機?？矿w力謀生的農(nóng)民工一旦年過半百，體力衰退，便無法在城市堅持太久，自然就會逆向流動，重歸故里，依靠積蓄和田地養(yǎng)老。“前半生養(yǎng)后半生”是多數(shù)農(nóng)民工生命歷程的寫照。

農(nóng)民工的流動性很強，在建筑行業(yè)“臨時工”尤其普遍，用人單位受利益驅(qū)使不愿為農(nóng)民工參保。作為弱勢群體，農(nóng)民工人數(shù)眾多卻沒有話語權(quán)，甚至不敢向用工單位提簽訂勞務(wù)合同的要求。

即使用人單位為農(nóng)民工如數(shù)繳納養(yǎng)老保險，按照現(xiàn)行制度也無法保證他們今后能充分享受這份福利。因為按規(guī)定，養(yǎng)老保險必須繳納15年以上才有領(lǐng)取資格，而很少有農(nóng)民工在一個單位工作這么長時間。這樣一來，農(nóng)民工只能對養(yǎng)老金進(jìn)行單方面“清算”，即單純?nèi)』刈约豪U納的那一部分。由此可見，現(xiàn)行養(yǎng)老金制度對流動性強的農(nóng)民工意義不大。

“福利隨戶”變?yōu)?ldquo;福利跟人”

“半城市化”使農(nóng)民工只能實現(xiàn)職業(yè)的非農(nóng)化和居住的城市化，無法實現(xiàn)身份的市民化，很難享受與城市戶籍緊密掛鉤的福利資源和公共服務(wù)。

對很多農(nóng)民工來說，“全城市化”是一個遙不可及的夢想。北京大學(xué)有學(xué)者從政府負(fù)擔(dān)角度對我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險進(jìn)行了系統(tǒng)模擬分析。學(xué)者建議，農(nóng)民工應(yīng)以較低的繳費基數(shù)和繳費比例參加養(yǎng)老保險。當(dāng)前，應(yīng)建立農(nóng)民工低繳費和低待遇的養(yǎng)老保險體系并輔以相關(guān)配套措施，這樣才能推動農(nóng)民工養(yǎng)老保險的發(fā)展。

一紙戶籍橫亙在城鄉(xiāng)居民之間，分割了市民階層和鄉(xiāng)民階層，制造了中國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。如今靠戶籍來管理人口、賦權(quán)福利已成為現(xiàn)行體制的“路徑依賴”。坦率地說，在現(xiàn)有戶籍制度框架下要實現(xiàn)上億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移非常困難，因為區(qū)域化的戶籍制度天然抗拒和排斥外來人口來“分一杯羹”。

據(jù)全國老齡工作委員會發(fā)布的《2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查主要數(shù)據(jù)報告》，社會養(yǎng)老保障的覆蓋率在城鎮(zhèn)達(dá)到了84.7%，人均月退休金為1527元；在農(nóng)村覆蓋率為34.6%，人均月養(yǎng)老金為74元。由此可見，多數(shù)農(nóng)村人口沒有被納入城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保障體制之中，且城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的反差很大，這背后也反映出了二元戶籍制度的福利差別。因此，建議將戶籍制度簡化為“居住登記制度”，由“福利隨戶”變?yōu)?ldquo;福利跟人”。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不管人到哪里，只要在中國的土地上，都能實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”。

超越局限彌合城鄉(xiāng)差距

在制度設(shè)計上，我國需要從源頭上構(gòu)筑超越戶籍區(qū)隔束縛、超越地方政策局限、彌合城鄉(xiāng)福利差距，并兼具強制性、福利性、公平性、統(tǒng)一性、全民性、靈活性、安全性和保障性諸多特點于一體的國民基本社會養(yǎng)老保險制度。

強制性是指養(yǎng)老是政府、單位、家庭和個人的共同責(zé)任，需立法保障，成為規(guī)范性、互濟(jì)性、一致性行為。福利性，是指通過展現(xiàn)國家的“綁定責(zé)任”來化解養(yǎng)老風(fēng)險，政府（中央、地方兩級政府）和用人單位按一定額度匹配投入養(yǎng)老保險金，政府對低收入人群予以特別補貼，同舟共濟(jì)，共同抵御養(yǎng)老風(fēng)險。公平性是堅持權(quán)利與義務(wù)對等、國民權(quán)利平等原則，多繳多得，少繳少得，晚繳晚得。統(tǒng)一性，是指在全國范圍內(nèi)實施，不分城鄉(xiāng)、地區(qū)和民族，不受戶籍等地方性政策的影響，“大河有水小河滿”，這樣養(yǎng)老金的體量最大、公平性最強、抵御風(fēng)險的能力也最大。全民性是指原則上覆蓋所有18歲以上成年人口，體現(xiàn)全民無差別的福利保障。靈活性是指充分考慮參保對象的繳費能力和個體差異，如規(guī)定18歲為起始年齡，購買養(yǎng)老保險可躉交可分期，可連續(xù)可間斷，根據(jù)繳費時長、多少、層級來核發(fā)養(yǎng)老金，并將養(yǎng)老風(fēng)險事先告知，做到一目了然、人人清楚、共同負(fù)責(zé)。所謂安全性，是指國家要設(shè)置補貼養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的安全防護(hù)機制，如果說“老有所安”是老有所養(yǎng)的底線，那么“老有所享”就是老有所養(yǎng)的追求。保障性是指所提供的養(yǎng)老保障是體面的、有尊嚴(yán)的，能滿足人民基本養(yǎng)老所需，是“有效保障”而不是“名義保障”。

為了全體國民的養(yǎng)老公平和安全，國家理應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任，包括養(yǎng)老規(guī)劃、制度重組和財政投入，要將如今碎片化的、各自為政的、服務(wù)于小眾人口的養(yǎng)老保險制度，通過合適的路徑整合起來。