我國的特殊國情決定了國有企業(yè)應(yīng)分類改革。中國國企總體規(guī)模大，分布廣泛。以上市公司為例，到2013年底，上市公司中的國有控股公司比例降到了42%，但是，國有控股企業(yè)控制的資產(chǎn)和營業(yè)收入?yún)s超過80%，體量仍然龐大。而且在上市公司涉及的18個(gè)行業(yè)中，國有控股公司分布在其中的17個(gè)行業(yè)（只有衛(wèi)生和社會(huì)工作行業(yè)沒有國有控股公司）。

中國還處于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，因此，短期內(nèi)不同類型的國有企業(yè)還會(huì)同時(shí)并存，但必須認(rèn)識(shí)到，它們的地位和目標(biāo)是不同的。公益性國有企業(yè)應(yīng)提供公共品，如城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、國防、公園、消防等。合理壟斷性國有企業(yè)中有自然壟斷性國有企業(yè)和稀缺資源壟斷性國有企業(yè)。前者具有規(guī)模報(bào)酬遞增和成本遞減性，如輸電、管道燃?xì)?、自來水、鐵路運(yùn)輸?shù)?。后者主要指不可再生的資源，如石油、黃金、稀土等。除以上兩類，其他都應(yīng)納入競爭性國有企業(yè)，包括目前具有一定行政壟斷的企業(yè)，如金融、電信服務(wù)等。

不同類型的國企應(yīng)該遵循不同的改革方向。公益性國企的目標(biāo)不是賺錢，而應(yīng)以社會(huì)和諧穩(wěn)定為唯一目標(biāo)。企業(yè)形式適合國有獨(dú)資，應(yīng)定位為特殊法人，而非企業(yè)，應(yīng)由財(cái)政來支持，受專門法規(guī)范，一企一法或一類一法。在收費(fèi)或定價(jià)方面，原則上應(yīng)免費(fèi)，如收費(fèi)，需在征求公眾意見基礎(chǔ)上由政府決定。

自然壟斷性國企的目標(biāo)應(yīng)是盈虧平衡，或“賺小錢”，追求公眾福利最大化是首要目標(biāo)。企業(yè)形式適合國有獨(dú)資，受專門法規(guī)范，一企一法或一類一法?；诔杀具f減性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，由政府基于平均成本進(jìn)行定價(jià)。

不可再生的稀缺資源壟斷性國企的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因此應(yīng)該對(duì)資源消費(fèi)和開發(fā)進(jìn)行限制。這類企業(yè)也應(yīng)該國有獨(dú)資經(jīng)營，應(yīng)一企一法或一類一法。為控制消費(fèi)，應(yīng)按供需定價(jià)；為控制過度開發(fā)，國家應(yīng)征收高額資源稅，盈利全部上繳。

競爭性國企應(yīng)按市場規(guī)則追求最大化利潤，沒有強(qiáng)制性公共目標(biāo)（環(huán)保、納稅等義務(wù)性責(zé)任除外）。企業(yè)形式適合產(chǎn)權(quán)多元化，混合所有制，受商事法規(guī)范，定價(jià)則由企業(yè)自主決定。

現(xiàn)實(shí)中的中國國企具有多元性，很少有純粹的公益性國企、自然壟斷性國企和競爭性國企。應(yīng)該通過改革或重組做純粹的國有企業(yè)，使不同類型國有企業(yè)更符合自身的本質(zhì)屬性。如果讓同一個(gè)國企既做公益又賺錢，將導(dǎo)致目標(biāo)的沖突，最終可能哪個(gè)目標(biāo)也實(shí)現(xiàn)不了。純粹的國企，可使復(fù)雜的問題簡單化。

并不是所有類型的國企都適合發(fā)展混合所有制?；旌纤兄频?ldquo;混合”意味著同一企業(yè)中存在多元股東或經(jīng)濟(jì)主體，不同經(jīng)濟(jì)主體入股同一企業(yè)的目的是尋求企業(yè)價(jià)值或利潤的最大化。“不賺錢”和“賺小錢”的公益性國企和自然壟斷性國企不適合發(fā)展混合所有制。而對(duì)不可再生的稀缺資源壟斷性國企，為防止資源過度消費(fèi)，價(jià)格應(yīng)由市場決定，這意味著企業(yè)能賺錢；為防止企業(yè)因能夠賺錢而過度開發(fā)，必須征收高額資源稅，盈利應(yīng)全部上交國家財(cái)政，因而也不適合發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。只有競爭性國企才適合發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

競爭性國企在發(fā)展混合所有制時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：在公司控股形態(tài)上，無需追求國有絕對(duì)控股，盡可能采取國有相對(duì)控股，以實(shí)現(xiàn)股東之間的相互制衡。在董事會(huì)職能上，要避免把董事會(huì)和經(jīng)營層混為一談，這有利于避免國有股東干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的問題。在董事會(huì)構(gòu)成上，董事會(huì)中必須有較多的獨(dú)立董事，或者應(yīng)有非國有股東（尤其是小股東）的代表，以增強(qiáng)非國有股東參股國有企業(yè)的動(dòng)力。在高官選聘和考核上，必須積極發(fā)展職業(yè)經(jīng)理人市場，成功的民企高管也可以擔(dān)任國有控股的混合所有制企業(yè)的高管，應(yīng)以貢獻(xiàn)來對(duì)企業(yè)高管進(jìn)行考核。

2014年3月5日，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國人大第二次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中指出，要“在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推出一批投資項(xiàng)目”。這七大領(lǐng)域的放開需具體分析：金融業(yè)和電信業(yè)可以歸為競爭性行業(yè)，可以放開。石油和資源開發(fā)中的不可再生的稀缺資源開發(fā)屬于同一類，應(yīng)限制放開；資源開發(fā)中的可再生資源開發(fā)屬于競爭性行業(yè)，可完全放開。鐵路和電力大體可以歸為一類，具體可以分為兩種類型。一是競爭類型，對(duì)于鐵路來說，主要指鐵路建設(shè)，如軌道鋪設(shè)、橋梁建設(shè)、機(jī)車生產(chǎn)、車站修建等；對(duì)于電力來說，主要包括電力設(shè)備和器材、發(fā)電等，完全可以放開經(jīng)營。二是自然壟斷類型，包括鐵路運(yùn)輸和輸電，應(yīng)限制放開。公共事業(yè)比較復(fù)雜，大體可以分為三類：一是公益類型，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、國防、道路、橋梁、公園、消防、污水處理、防洪等。對(duì)于這種類型，其建設(shè)階段以及設(shè)備生產(chǎn)是競爭性的，民營資本可以進(jìn)入；但建設(shè)階段完成后的運(yùn)營則是公益性的，只能適合國有企業(yè)來經(jīng)營。二是自然壟斷類型，如自來水、輸電、管道天然氣、熱力供應(yīng)等，應(yīng)限制放開。三是競爭類型，如文化娛樂場所、出租車、郵政、房屋修繕等，應(yīng)充分放開。

當(dāng)前國有企業(yè)改革至少面臨四大阻力：在理念上，把市場經(jīng)濟(jì)等同于市場化，把市場化等同于賺錢；民營企業(yè)參股國有企業(yè)存在憂慮，擔(dān)心被國有資本控制；既有國有壟斷企業(yè)利益集團(tuán)的阻撓；政府財(cái)政收支的壓力，國有企業(yè)改革會(huì)造成短期財(cái)政收入減少，而支出增加。

對(duì)公益性國企和合理壟斷性國企來說，應(yīng)明確其所有權(quán)屬公眾，公眾有決策參與權(quán)。董事會(huì)不完全獨(dú)立，須有公眾利益代表，強(qiáng)調(diào)公眾代表的決策參與和監(jiān)督，政府具有指導(dǎo)或監(jiān)督作用。在財(cái)務(wù)治理和信息披露方面，成本控制是核心，嚴(yán)防人為虛增成本，嚴(yán)格信息公開和透明。對(duì)于高管的激勵(lì)不應(yīng)體現(xiàn)在薪酬方面，而是行政職務(wù)的提升，薪酬應(yīng)當(dāng)與同級(jí)別公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)一致，但根據(jù)貢獻(xiàn)有所差別。履行社會(huì)責(zé)任是公益性國企的唯一目的，是合理壟斷性國企的首要目的。在法律監(jiān)督方面，應(yīng)制定特別法，一企一法或一類一法。

競爭性國企要有保護(hù)中小股東的特別條款。國有股東不具有特別的權(quán)力，應(yīng)有投資者利益受損的救濟(jì)和補(bǔ)償機(jī)制。董事會(huì)治理應(yīng)完全獨(dú)立，應(yīng)實(shí)行累積投票制。在財(cái)務(wù)治理和信息披露方面，政府應(yīng)放棄各種保護(hù)和支持，實(shí)現(xiàn)各財(cái)務(wù)主體平等競爭，嚴(yán)格信息公開和透明。對(duì)高管的激勵(lì)應(yīng)是市場化的薪酬，對(duì)薪酬不應(yīng)設(shè)上限，取消高管的行政級(jí)別。保證國有產(chǎn)權(quán)和非國有產(chǎn)權(quán)均不被侵犯，是該類企業(yè)的首要社會(huì)責(zé)任，并鼓勵(lì)其承擔(dān)自愿性社會(huì)責(zé)任。法律監(jiān)督方面，應(yīng)與其他競爭性企業(yè)一樣，接受共同的商法規(guī)范。