在我國(guó)政府管理體制中,決策的科學(xué)化、民主化、法制化一直是政府管理體制改革的重要方向,并且已經(jīng)取得了不少進(jìn)展,但仍存在一些問(wèn)題,需要通過(guò)分析理解政府管理決策的內(nèi)在機(jī)理加以改進(jìn)。
目前我國(guó)政府管理體制是呈金字塔型的科層制,體現(xiàn)為權(quán)力和信息都由體制外向體制內(nèi)、從下層向上層集中的特點(diǎn)。從責(zé)任角度來(lái)看,每一行政層級(jí)對(duì)上負(fù)責(zé);從信息角度分析,無(wú)論是中央還是地方,上級(jí)決策層信息來(lái)源眾多、渠道廣泛,掌握的信息相對(duì)完備;政府管理體系內(nèi)部的信息相對(duì)封閉,縱向的上下級(jí)之間信息不對(duì)稱(chēng)、橫向的部門(mén)之間信息不對(duì)稱(chēng)、體制內(nèi)與體制外之間信息不對(duì)稱(chēng)。就決策過(guò)程而言,重大決策之前一般都經(jīng)過(guò)各下級(jí)相關(guān)政府部門(mén)和地方政府的討論、向有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者征詢(xún)建議和向各方征求意見(jiàn)的過(guò)程。除此以外,對(duì)于涉及公共利益的問(wèn)題,我國(guó)政府決策過(guò)程越來(lái)越透明,強(qiáng)調(diào)公眾的有序參與,并且決策過(guò)程與諸多決策環(huán)節(jié)逐步以政府規(guī)章等法制的形式予以明確。因此,我國(guó)的政府決策具備了科學(xué)化、民主化、公開(kāi)化和法制化的特點(diǎn)。
盡管目前我國(guó)的決策體制已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)程度的科學(xué)化、民主化、公開(kāi)化和法制化水平,但也存在著一些有待解決的問(wèn)題。
由于權(quán)力和信息向上集中,決策層的信息處理成本過(guò)高。朱镕基曾經(jīng)在接受日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家宮崎勇采訪時(shí)表示,他本人一年批出去的文件包括人民來(lái)信接近一萬(wàn)件,每天有無(wú)數(shù)的人打電話(huà)要求接見(jiàn)。根據(jù)朱镕基的談話(huà),我們可以推斷,決策層每天既要閱讀大量的材料信息,又要進(jìn)行大量的決策批示,加之以其他的公務(wù)活動(dòng),工作負(fù)擔(dān)非常沉重。
在我國(guó)政府體制中,每一行政層級(jí)和部門(mén)雖然對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),但這種負(fù)責(zé)既有政治責(zé)任,也有領(lǐng)導(dǎo)崗位的行政責(zé)任和法律責(zé)任,從重要性的角度來(lái)說(shuō),政治責(zé)任高于行政責(zé)任,所以各級(jí)決策者主要承擔(dān)政治責(zé)任,崗位的行政責(zé)任和法律責(zé)任較少。政治責(zé)任與行政責(zé)任交織在一起,會(huì)導(dǎo)致無(wú)論縱向?qū)蛹?jí)之間還是橫向部門(mén)之間權(quán)力邊界不清晰的問(wèn)題,崗位職責(zé)缺乏法定化,工作流程缺乏法制化,這既是上下級(jí)之間和部門(mén)之間可以相互推諉責(zé)任的原因之一,而且還可能干擾正常的工作秩序,即便是已經(jīng)形成的決策事項(xiàng),會(huì)因?yàn)楦邔宇I(lǐng)導(dǎo)的不同意見(jiàn)而改變。雖然實(shí)際工作中有行政問(wèn)責(zé)制度,但領(lǐng)導(dǎo)干部的行政責(zé)任與黨委領(lǐng)導(dǎo)的集體責(zé)任之間的邊界不容易厘清,所以經(jīng)常出現(xiàn)被問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部異地調(diào)任、甚至升遷的情況。我們平時(shí)所說(shuō)的人治和法治的區(qū)別,其實(shí)也就在于是對(duì)人承擔(dān)責(zé)任還是對(duì)法律承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題。
決策過(guò)程雖然趨于民主化,但施行民主決策方式主要表現(xiàn)為決策前分散信息集中化的過(guò)程,如廣泛調(diào)研、聽(tīng)取意見(jiàn)等;而缺少?zèng)Q策前和決策中集中信息分散化的過(guò)程,由內(nèi)向外、由上到下釋放的信息有限,或者說(shuō)決策前與決策中的內(nèi)外之間與上下之間互動(dòng)不夠,往往是在決策之后的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行充分的信息交換以達(dá)到統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)的目的。這一點(diǎn)與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大區(qū)別,發(fā)達(dá)國(guó)家通常是在決策前進(jìn)行充分的、甚至是公開(kāi)的政策辯論,經(jīng)過(guò)多方不同利益代表談判最終形成統(tǒng)一意見(jiàn)或以法律的方式確定下來(lái),在形成政策后的執(zhí)行階段不再需要特別的統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí),一切按照法律辦事。如果政策執(zhí)行環(huán)節(jié)需要投入很大的精力,在某種程度上會(huì)弱化決策環(huán)節(jié)的權(quán)威性,也不利于決策的法制化建設(shè)。
在決策程序上,一般為“專(zhuān)家→行政執(zhí)行部門(mén)→決策者”的過(guò)程,距離最高決策最近的環(huán)節(jié)往往是下級(jí)執(zhí)行部門(mén)意見(jiàn)的綜合平衡,容易形成下級(jí)執(zhí)行部門(mén)之間博弈和妥協(xié)的決策結(jié)果,缺乏戰(zhàn)略性綜合,而且很可能出現(xiàn)低級(jí)的決策失誤。
由于決策的開(kāi)放度不夠,在決策后存在偏差或失誤的時(shí)候,糾錯(cuò)成本過(guò)高。一個(gè)科學(xué)的決策體制必備的特點(diǎn)就是具有自我糾錯(cuò)能力,由于信息開(kāi)放度不夠以及科層制特點(diǎn),造成政策制定過(guò)程中體制內(nèi)的下級(jí)出于種種顧慮,難以對(duì)上級(jí)的失誤進(jìn)行糾錯(cuò),往往等到政策出臺(tái)之后,引發(fā)了負(fù)面的社會(huì)影響,倒逼實(shí)現(xiàn)糾錯(cuò)。盡管有些決策由于信息不完全,失誤無(wú)法避免,但有些決策失誤則是由于開(kāi)放度透明度不夠?qū)е碌?,糾錯(cuò)成本太高,是可以通過(guò)改進(jìn)決策機(jī)制避免的。
綜上所述,我國(guó)政府管理中的決策體制需要在適度分權(quán)的理念下進(jìn)行改革,建立完善的決策責(zé)任體制。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下,以分而不散為特征,以決策科學(xué)化和民主化為目標(biāo)。而建立、健全政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策的程序與機(jī)制,完善決策體制,無(wú)疑是推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中提高政府管理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的重要途徑。
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