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北京的“圈層蔓延”

“人口與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，就像魚和魚餌一樣。你一邊拼命地往這兒撒魚餌，一邊還不希望魚過(guò)來(lái)，甚至還要把魚趕走，這可能嗎？”

2014年1月5日，“鐘鼓樓片兒區(qū)關(guān)注團(tuán)隊(duì)”更新微博，以醒目的紅色在一張平面圖上標(biāo)出了北京鐘鼓樓地區(qū)已被拆除房屋的情況。“謹(jǐn)防春節(jié)拆房跟風(fēng)！”一位網(wǎng)友發(fā)表評(píng)論。

2012年12月北京市東城區(qū)啟動(dòng)“鐘鼓樓廣場(chǎng)恢復(fù)整治項(xiàng)目”之后，幾位城市規(guī)劃研究者組成“鐘鼓樓片兒區(qū)關(guān)注團(tuán)隊(duì)”，通過(guò)微博實(shí)時(shí)跟蹤動(dòng)態(tài)并發(fā)表評(píng)論，試圖阻止當(dāng)?shù)卣畬⑦@一片古老街區(qū)的一部分拆建為廣場(chǎng)。

北京在舊城之上建新城已持續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)，“鐘鼓樓廣場(chǎng)恢復(fù)整治項(xiàng)目”是此種模式的最新版本。1990年代以來(lái)，伴隨著推土機(jī)朝著故宮方向加速掘進(jìn)，北京的城市功能不斷聚集于城市中心，大量人口被拆遷至郊區(qū)，城市的擴(kuò)張呈現(xiàn)“單中心+環(huán)線”的蔓延趨勢(shì)，這被形象地稱為“攤大餅”。

進(jìn)城上班、出城睡覺(jué)，成為許多北京人的生活常態(tài)，交通大潮由此掀動(dòng)。2013年3月8日，北京地鐵日載客1000萬(wàn)人次，創(chuàng)歷史新高，且成常態(tài)。這意味著北京每個(gè)月的地鐵載客量可達(dá)3億左右，接近美國(guó)全國(guó)人口總數(shù)。

網(wǎng)上流傳的“北京地鐵生存手冊(cè)”如此調(diào)侃地鐵之?dāng)D：“人進(jìn)去，相片出來(lái)；小麥進(jìn)去，面粉出來(lái)。”

被強(qiáng)化的“單中心”

改變單中心城市結(jié)構(gòu)及“攤大餅”擴(kuò)張模式，是《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》（下稱《總體規(guī)劃》）承擔(dān)的一項(xiàng)核心任務(wù)，后者提出，構(gòu)建“兩軸”（沿長(zhǎng)安街的東西軸和傳統(tǒng)中軸線的南北軸）“兩帶”（東部發(fā)展帶和西部發(fā)展帶）“多中心”這一新的城市空間結(jié)構(gòu)，改變單中心均質(zhì)發(fā)展?fàn)顩r；加強(qiáng)外圍新城建設(shè)，中心城與新城相協(xié)調(diào)，構(gòu)筑分工明確的多層次空間結(jié)構(gòu)；疏解中心城人口和部分職能；重點(diǎn)保護(hù)舊城，堅(jiān)持對(duì)舊城的整體保護(hù)；重點(diǎn)建設(shè)控制中心城向外蔓延的第二道綠化隔離地區(qū)。

2004年，清華大學(xué)建筑學(xué)院的研究表明，占北京規(guī)劃市區(qū)面積不到6%的舊城區(qū)，房屋面積已由上世紀(jì)50年代初的2000萬(wàn)平方米，上升至5000萬(wàn)至6000萬(wàn)平方米，城市主要功能的30%至50%被塞入其中，使之擔(dān)負(fù)著全市三分之一的交通流量。

這意味著北京市欲改變單中心城市結(jié)構(gòu)，就必須停止繼續(xù)向舊城區(qū)集中功能，在此基礎(chǔ)上，將中心區(qū)過(guò)度密集的功能向外圍新城轉(zhuǎn)移。

在這個(gè)意義上，《總體規(guī)劃》提出的堅(jiān)持對(duì)舊城的整體保護(hù)，已不再是單純的保護(hù)歷史文化名城之舉——只有停止對(duì)舊城的大拆大建，才能使城市功能不再聚集于此，才有望疏解中心城的人口和功能，逐步改變單中心的空間格局，使外圍新城建設(shè)獲得支撐，防止中心城繼續(xù)蔓延。

可是，《總體規(guī)劃》的實(shí)施并不順暢。2005年1月《總體規(guī)劃》獲國(guó)務(wù)院批復(fù)之后，北京市對(duì)舊城內(nèi)被暫停的131片危改項(xiàng)目作出調(diào)整，決定35片撤銷立項(xiàng)，66片直接組織實(shí)施，30片組織論證后實(shí)施。這些項(xiàng)目仍沿用高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)模式。

2013年2月，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院發(fā)布的《北京城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)施效果與戰(zhàn)略思考》（下稱規(guī)劃院報(bào)告）指出，《總體規(guī)劃》實(shí)施幾年來(lái)，全市人口增量的60%，經(jīng)濟(jì)增量的73%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量的50%仍集中在以舊城為核心的中心城，中心城仍是全市人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要承載區(qū)。

從中心城的人口規(guī)劃目標(biāo)來(lái)看，2004年至2010年，現(xiàn)狀居住人口不減反增，達(dá)到1200多萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《總體規(guī)劃》確定的2020年850萬(wàn)的規(guī)劃目標(biāo)。在城市功能區(qū)建設(shè)方面，包括CBD東擴(kuò)、金融街西擴(kuò)在內(nèi)的各類商務(wù)區(qū)不斷擴(kuò)大規(guī)模。

同時(shí)，大型醫(yī)療設(shè)施、高等院校、大型文化體育設(shè)施等優(yōu)質(zhì)公共資源通過(guò)擴(kuò)建和新建的方式繼續(xù)在中心城聚集，難以向新城有效疏解。2005年至2009年，大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)包括協(xié)和醫(yī)院、兒童醫(yī)院、宣武醫(yī)院、人民醫(yī)院等特大型醫(yī)院依然在原地?cái)U(kuò)建或在中心城內(nèi)選址新建，累計(jì)用地面積約60公頃。

高等教育和?？平逃O(shè)施，包括北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)、北京科技大學(xué)、北京體育大學(xué)、北京中醫(yī)藥大學(xué)等，在中心城內(nèi)新建或擴(kuò)建，累計(jì)用地面積約110公頃；國(guó)家級(jí)大型文化體育設(shè)施包括國(guó)家博物館、中國(guó)美術(shù)館以及國(guó)家體育場(chǎng)等奧運(yùn)體育設(shè)施相繼在中心城選址建設(shè)。

中心城內(nèi)既有的城市功能不斷膨脹，使《總體規(guī)劃》欲解決的單中心問(wèn)題更加棘手。

圈層蔓延

據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，2000年至2010年，北京人口增長(zhǎng)的空間聚集與擴(kuò)散并存。中心城的人口持續(xù)加密，三環(huán)路和四環(huán)路之間的人口密度增量最大，平均每平方公里增長(zhǎng)近0.5萬(wàn)人；四環(huán)路和六環(huán)路之間人口進(jìn)一步填充，共增長(zhǎng)約420萬(wàn)，成為人口總量增長(zhǎng)的主要區(qū)域，占總增量近70%。

北京城鄉(xiāng)建設(shè)用地仍然呈現(xiàn)圍繞中心城圈層蔓延的態(tài)勢(shì)。2011年的衛(wèi)星解譯圖顯示，北京五環(huán)路之內(nèi)的空間已被基本填實(shí)，“城市大餅”正在向六環(huán)路攤?cè)ァ?/p>

前述規(guī)劃院報(bào)告指出，作為控制空間形態(tài)的工具——綠化隔離地區(qū)的空間不斷萎縮，實(shí)施難度越來(lái)越大。“新規(guī)劃用地布局不斷突破集中建設(shè)地區(qū)，新城與新城之間、新城與中心城之間的綠色空間不斷被蠶食，造成綠色空間的連通性不夠，結(jié)構(gòu)破碎。”

與建設(shè)用地蔓延相伴的是居住空間的圈層外移。北京的住宅供應(yīng)由中心城區(qū)沿環(huán)線不斷向外圍邊緣集團(tuán)和新城區(qū)域拓展，五六環(huán)之間是過(guò)去十年新增住宅的主力區(qū)域；從規(guī)劃審批、北京市住建委新開(kāi)工綜合數(shù)據(jù)來(lái)看，2007年至2011年，85%的保障性住房位于五環(huán)路以外。

就業(yè)的中心城集聚特征明顯。2004年至2008年就業(yè)增長(zhǎng)的80%集中在中心城。面對(duì)中心城越發(fā)強(qiáng)大的吸附作用，外圍新城的反磁力系統(tǒng)難以形成。2004年新城地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全市的23.1%，2010年為24.9%，五年僅增長(zhǎng)1.8%。

城市職住不均衡狀況加劇。中心城人口呈現(xiàn)“中心城就業(yè)+郊區(qū)居住”趨勢(shì)，新城人口呈現(xiàn)“外地人就業(yè)+中心城人口居住”趨勢(shì)，這使得城郊之間的潮汐式交通越發(fā)洶涌。

有關(guān)部門的調(diào)查顯示，北京早高峰進(jìn)入四、五環(huán)路的交通出行量分別是離開(kāi)四、五環(huán)路的2倍、2.1倍。其中，軌道交通不均衡性最為明顯，分別達(dá)到4:1、5.8:1。

人口過(guò)快增長(zhǎng)與資源承載能力之間的矛盾日益嚴(yán)重。2004年版《總體規(guī)劃》指出：“根據(jù)預(yù)測(cè)，在考慮內(nèi)部挖潛和南水北調(diào)入京等措施前提下，北京市2020年規(guī)劃可供水資源量為54.2億立方米/年。若以缺水國(guó)家以色列人均水資源340立方米/年測(cè)算，北京的水資源可承載人口約為1600萬(wàn)人；根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)世界多案例的統(tǒng)計(jì)分析，人均水資源量300立方米/年以上是保持現(xiàn)代小康社會(huì)生活和生產(chǎn)的基本標(biāo)準(zhǔn)，按此標(biāo)準(zhǔn)和可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，北京的水資源可承載人口為1800萬(wàn)人左右。”

這1800萬(wàn)人的控制目標(biāo)僅過(guò)4年就被突破。2000年至2012年，北京市常住人口增加了712萬(wàn)人，年均增加近60萬(wàn)人，相當(dāng)于每年增加一個(gè)大城市。

有關(guān)部門的調(diào)查顯示，近十年來(lái)，北京市以年均不足24億立方米的水資源量支撐了36億立方米的用水需求；人均用水量持續(xù)下降，1990年為373立方米、2000年為300立方米、2005年為225立方米、2010年為179立方米。北京市地下水的適宜生態(tài)埋深為8米左右，因嚴(yán)重超采，目前已達(dá)25米。

“不斷增長(zhǎng)的人口規(guī)模給首都生態(tài)環(huán)境帶來(lái)極大壓力，特別是水資源承載能力已經(jīng)達(dá)到極限。”2010年11月，北京市人大城市建設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)主任趙義就2004年版《總體規(guī)劃》實(shí)施情況的評(píng)估工作發(fā)表意見(jiàn)，“1999年以來(lái)，北京地區(qū)連續(xù)干旱，為了保證城市發(fā)展，我市付出了巨大的水資源代價(jià)，水資源連續(xù)12年入不敷出，致使水庫(kù)庫(kù)存嚴(yán)重不足，地下水水位持續(xù)下降，應(yīng)急水源地連年超采，使水資源安全面臨極大風(fēng)險(xiǎn)，特別是‘十二五’期間水資源的形勢(shì)將更為嚴(yán)峻。”