集體建設(shè)用地失控

面對(duì)越攤越大、越攤越沉的“城市大餅”，北京市規(guī)劃部門的一位負(fù)責(zé)人2013年9月在清華大學(xué)召開的《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究三期報(bào)告》學(xué)術(shù)研討會(huì)上感嘆：“攤大餅，在哪兒攤著呢，城市布局結(jié)構(gòu)，兩軸兩帶，就是為了不讓攤大餅。其實(shí)是管制出問(wèn)題了，不是你規(guī)劃圈，是外面城鄉(xiāng)結(jié)合部，你沒管它，才攤了大餅，這個(gè)大餅沒攤在我們的圈里，是管理問(wèn)題。北京70%的外來(lái)人口都住在我們攤大餅的地方，沒管制到的地方。我們大概有500萬(wàn)人，都住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，是管理問(wèn)題。”

有關(guān)部門的調(diào)查顯示，集體建設(shè)主導(dǎo)了北京城鄉(xiāng)空間的蔓延。上世紀(jì)80年代以來(lái)，以農(nóng)民增收為指向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)、村級(jí)“工業(yè)大院”快速擴(kuò)張，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村為主體，出租土地缺乏管控，導(dǎo)致集體建設(shè)用地總量大、增速快。

2003年至2011年，北京市集體建設(shè)用地由842平方公里增加到1539平方公里，共增長(zhǎng)697平方公里，年均增長(zhǎng)87平方公里，增速是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2倍多。

“集體建設(shè)用地失控，有一個(gè)因素不容忽視，就是在人口規(guī)模的預(yù)測(cè)上，規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)相差太大。”曾參加2004年版《總體規(guī)劃》修編的中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍對(duì)《瞭望》新聞周刊記者說(shuō)，“按照2020年1800萬(wàn)人口的規(guī)劃預(yù)期，北京市人口每年增長(zhǎng)約20萬(wàn)人，每年增加城市建設(shè)用地約20平方公里就夠了?？蓪?shí)際上，北京市每年人口增長(zhǎng)約60萬(wàn)人，超出預(yù)期約40萬(wàn)人，這些人要生存，就需要每年額外增加約40平方公里的建設(shè)用地?？墒牵?guī)的渠道解決不了，怎么辦？對(duì)他們來(lái)說(shuō)，最有效的辦法就是‘填縫’，在城鄉(xiāng)結(jié)合部、在規(guī)劃的綠地范圍內(nèi)用小產(chǎn)權(quán)房等方式獲得生存空間。于是，規(guī)劃全面失守。”

2003年，北京市著手總體規(guī)劃修編的前期研究，這一年，北京市常住人口達(dá)到1456萬(wàn)。當(dāng)時(shí)，對(duì)2020年北京市人口規(guī)模的預(yù)測(cè)出現(xiàn)不同意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的提高，北京市暫住人口的增長(zhǎng)并非水漲船高，而是經(jīng)過(guò)一段時(shí)間迅速攀升后將會(huì)逐步下降，這個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)可能在2006~2008年間。因此，2020年的人口預(yù)測(cè)規(guī)模定為1600萬(wàn)~1650萬(wàn)，已留有足夠的余地，可以不再大了。

楊保軍所在的單位持另一種觀點(diǎn)，他向本刊記者介紹：“當(dāng)時(shí)我們?cè)侯A(yù)測(cè)，2020年北京市人口將達(dá)到2400萬(wàn)～2500萬(wàn)，這是根據(jù)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)、政策、法規(guī)等因素分析得出的，如果你不希望達(dá)到這個(gè)規(guī)模，就得改變外部條件。”

《總體規(guī)劃》的最后文本作出折中，提出2020年北京市總?cè)丝谝?guī)模規(guī)劃控制在1800萬(wàn)左右，并表示“考慮到人口流動(dòng)以及其他不確定因素，本次規(guī)劃的城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)指標(biāo)暫按2000萬(wàn)人預(yù)留”。

這之后，人口的爆炸式增長(zhǎng)到來(lái)了。

央地博弈

2008年奧運(yùn)會(huì)如同一劑增長(zhǎng)激素，使北京的城市規(guī)模迅速膨脹，不斷透支“規(guī)劃資源”。

有關(guān)部門的調(diào)查顯示，2003年至2011年，北京市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)280平方公里，年均增長(zhǎng)35平方公里，遠(yuǎn)高于規(guī)劃年均29平方公里預(yù)設(shè)；農(nóng)村人口減少，但集體建設(shè)用地不減反增，同規(guī)劃預(yù)設(shè)背道而馳。

外來(lái)人口對(duì)基礎(chǔ)教育和醫(yī)療設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施的需求比重不斷增加。2011年義務(wù)教育外來(lái)人口占38%。2006年至2009年，幼教適齡兒童40萬(wàn)人，其中外來(lái)人口占51%，而幼教設(shè)施容納能力僅為22.6萬(wàn)人。

市政設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。目前北京市日產(chǎn)生活垃圾1.83萬(wàn)噸，設(shè)施總設(shè)計(jì)日處理能力1.27萬(wàn)噸，實(shí)際日處理1.74萬(wàn)噸。

“準(zhǔn)備了一桌菜，卻來(lái)了兩桌客人。”國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成，如此形容北京市規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)的矛盾。

“《總體規(guī)劃》編制從內(nèi)容到方法都應(yīng)該變一變了。”他對(duì)本刊記者說(shuō)，“否則，總是想控制這個(gè)規(guī)模、控制那個(gè)規(guī)模，最后什么也控制不住。其實(shí)，《總體規(guī)劃》最應(yīng)該研究的是如何避免最糟糕的情況，以及遇到最糟糕的情況如何應(yīng)對(duì)。否則，一旦失控，就會(huì)亂了套。”

《總體規(guī)劃》面臨的困境，與體制相關(guān)。在現(xiàn)行編制框架內(nèi)，規(guī)劃人口與用地指標(biāo)有著對(duì)應(yīng)關(guān)系，規(guī)劃人口越多，用地指標(biāo)也就越多，后者正是地方政府“土地財(cái)政”的重要來(lái)源。

2004年12月20日，《瞭望》新聞周刊刊發(fā)《城市規(guī)劃修編的圈地玄機(jī)》，對(duì)一些地方政府在城市總體規(guī)劃修編中盲目擴(kuò)大人口規(guī)模以期套現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的情況予以披露。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶對(duì)此作出批示，要求對(duì)新一輪城市規(guī)劃修編必須及時(shí)進(jìn)行正確引導(dǎo)，并制定嚴(yán)格的審批制度，尤其要有明確而有力的土地控制政策，合理限制發(fā)展規(guī)模，防止濫占土地、掀起新的圈地?zé)帷?/p>

在這樣的情況下，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院關(guān)于2020年北京市人口將達(dá)到2400萬(wàn)～2500萬(wàn)的預(yù)測(cè)，即使被北京市政府接受，也很難獲得國(guó)土資源部的支持。

國(guó)土資源部一位官員向本刊記者介紹，2004年版《總體規(guī)劃》修編中，北京市最初上報(bào)的建設(shè)用地規(guī)模為1800平方公里，國(guó)土資源部強(qiáng)烈要求控制在1600平方公里以內(nèi)，北京市修改后提出1700平方公里，國(guó)土資源部仍堅(jiān)持己見，最后通過(guò)的面積是1650平方公里。

由于城市總體規(guī)劃的修編存在著中央政府與地方政府的博弈，與“土地財(cái)政”高度關(guān)聯(lián)，其編制的行政色彩難以去除。

“魚”和“魚餌”

在當(dāng)前尚未開征不動(dòng)產(chǎn)稅的情況下，城市政府無(wú)法通過(guò)稅收正?；厥展卜?wù)投入帶來(lái)的土地增值，近郊農(nóng)村的集體建設(shè)用地便成為集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人套現(xiàn)土地增值的“尋租”場(chǎng)所。

城市的稅收過(guò)度依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展。北京作為首都城市，包括中央單位眾多人口在內(nèi)的糧油肉蛋等各種消費(fèi)品財(cái)政補(bǔ)貼，以及包括城市基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的大量資金投入，主要由北京市財(cái)政負(fù)擔(dān)。在這樣的情況下，北京市必然傾向做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模以獲取更多的稅收。

這一切，皆驅(qū)使城市成為地耗大戶。

有關(guān)部門的調(diào)查顯示，北京市工商用地兩者總比重已達(dá)到22.9%，其中工業(yè)用地占19%，商業(yè)用地占3.9%，遠(yuǎn)高于國(guó)際大都市（包括大倫敦、紐約市、東京都、大巴黎地區(qū)，下同）5%~12%的工商用地總比重。

北京現(xiàn)狀居住用地占總建設(shè)用地比重為20.8%，低于國(guó)際大都市30%~58.2%的居住用地比重；公共綠地比重為4.7%，低于國(guó)際大都市6.3%~38.23%的綠地比重。

北京市與國(guó)際大都市在用地結(jié)構(gòu)上的差異，與城市的收入結(jié)構(gòu)相關(guān)。發(fā)達(dá)國(guó)家城市的地方稅收，以不動(dòng)產(chǎn)稅為主體，形成“公共服務(wù)——不動(dòng)產(chǎn)增值——不動(dòng)產(chǎn)稅增收——更好的公共服務(wù)”的良性循環(huán)。

而以做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模為導(dǎo)向的地方財(cái)政，已將北京逼至臨界點(diǎn)。

據(jù)有關(guān)部門預(yù)測(cè)，北京市如果再新增500萬(wàn)人口，則需新增500平方公里的建設(shè)用地，面積相當(dāng)于現(xiàn)有中心城的中心地區(qū)（四環(huán)半以內(nèi)）；公交出行日增加550萬(wàn)人次，相當(dāng)于2008年大倫敦的出行總量；綜合水務(wù)年增加6億立方米需求，相當(dāng)于南水北調(diào)供北京總量的43%；新增普通中學(xué)167所（30班制），新占地3.7平方公里；新增小學(xué)208所（24班制），新占地2.6平方公里。

“人口與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，就像魚和魚餌一樣。”楊保軍說(shuō)，“你一邊拼命地往這兒撒魚餌，一邊還不希望魚過(guò)來(lái)，甚至還要把魚趕走，這可能嗎？”

“鐘鼓樓廣場(chǎng)恢復(fù)整治項(xiàng)目”代表了當(dāng)?shù)卣?ldquo;把魚趕走”的另一種方式。這個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃通過(guò)房屋征收，拆出一個(gè)大廣場(chǎng)，并在征收范圍之外，劃出一個(gè)更大面積的搬遷區(qū)。

在過(guò)去的十多年里，北京市政府通過(guò)大規(guī)模舊城改造，將老北京的“魚兒”不斷驅(qū)往“圈層蔓延”的邊緣。

已在這個(gè)城市積淀了三千多年的鄉(xiāng)愁，漸漸地，被這一張大餅攤沒。