集體建設(shè)用地失控

面對越攤越大、越攤越沉的“城市大餅”，北京市規(guī)劃部門的一位負責人2013年9月在清華大學召開的《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究三期報告》學術(shù)研討會上感嘆：“攤大餅，在哪兒攤著呢，城市布局結(jié)構(gòu)，兩軸兩帶，就是為了不讓攤大餅。其實是管制出問題了，不是你規(guī)劃圈，是外面城鄉(xiāng)結(jié)合部，你沒管它，才攤了大餅，這個大餅沒攤在我們的圈里，是管理問題。北京70%的外來人口都住在我們攤大餅的地方，沒管制到的地方。我們大概有500萬人，都住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，是管理問題。”

有關(guān)部門的調(diào)查顯示，集體建設(shè)主導了北京城鄉(xiāng)空間的蔓延。上世紀80年代以來，以農(nóng)民增收為指向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)、村級“工業(yè)大院”快速擴張，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村為主體，出租土地缺乏管控，導致集體建設(shè)用地總量大、增速快。

2003年至2011年，北京市集體建設(shè)用地由842平方公里增加到1539平方公里，共增長697平方公里，年均增長87平方公里，增速是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2倍多。

“集體建設(shè)用地失控，有一個因素不容忽視，就是在人口規(guī)模的預(yù)測上，規(guī)劃與現(xiàn)實相差太大。”曾參加2004年版《總體規(guī)劃》修編的中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長楊保軍對《瞭望》新聞周刊記者說，“按照2020年1800萬人口的規(guī)劃預(yù)期，北京市人口每年增長約20萬人，每年增加城市建設(shè)用地約20平方公里就夠了。可實際上，北京市每年人口增長約60萬人，超出預(yù)期約40萬人，這些人要生存，就需要每年額外增加約40平方公里的建設(shè)用地?？墒牵?guī)的渠道解決不了，怎么辦？對他們來說，最有效的辦法就是‘填縫’，在城鄉(xiāng)結(jié)合部、在規(guī)劃的綠地范圍內(nèi)用小產(chǎn)權(quán)房等方式獲得生存空間。于是，規(guī)劃全面失守。”

2003年，北京市著手總體規(guī)劃修編的前期研究，這一年，北京市常住人口達到1456萬。當時，對2020年北京市人口規(guī)模的預(yù)測出現(xiàn)不同意見。一種觀點認為，隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的提高，北京市暫住人口的增長并非水漲船高，而是經(jīng)過一段時間迅速攀升后將會逐步下降，這個轉(zhuǎn)折點可能在2006~2008年間。因此，2020年的人口預(yù)測規(guī)模定為1600萬~1650萬，已留有足夠的余地，可以不再大了。

楊保軍所在的單位持另一種觀點，他向本刊記者介紹：“當時我們院預(yù)測，2020年北京市人口將達到2400萬～2500萬，這是根據(jù)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)、政策、法規(guī)等因素分析得出的，如果你不希望達到這個規(guī)模，就得改變外部條件。”

《總體規(guī)劃》的最后文本作出折中，提出2020年北京市總?cè)丝谝?guī)模規(guī)劃控制在1800萬左右，并表示“考慮到人口流動以及其他不確定因素，本次規(guī)劃的城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)指標暫按2000萬人預(yù)留”。

這之后，人口的爆炸式增長到來了。

央地博弈

2008年奧運會如同一劑增長激素，使北京的城市規(guī)模迅速膨脹，不斷透支“規(guī)劃資源”。

有關(guān)部門的調(diào)查顯示，2003年至2011年，北京市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長280平方公里，年均增長35平方公里，遠高于規(guī)劃年均29平方公里預(yù)設(shè)；農(nóng)村人口減少，但集體建設(shè)用地不減反增，同規(guī)劃預(yù)設(shè)背道而馳。

外來人口對基礎(chǔ)教育和醫(yī)療設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施的需求比重不斷增加。2011年義務(wù)教育外來人口占38%。2006年至2009年，幼教適齡兒童40萬人，其中外來人口占51%，而幼教設(shè)施容納能力僅為22.6萬人。

市政設(shè)施超負荷運轉(zhuǎn)。目前北京市日產(chǎn)生活垃圾1.83萬噸，設(shè)施總設(shè)計日處理能力1.27萬噸，實際日處理1.74萬噸。

“準備了一桌菜，卻來了兩桌客人。”國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成，如此形容北京市規(guī)劃與現(xiàn)實的矛盾。

“《總體規(guī)劃》編制從內(nèi)容到方法都應(yīng)該變一變了。”他對本刊記者說，“否則，總是想控制這個規(guī)模、控制那個規(guī)模，最后什么也控制不住。其實，《總體規(guī)劃》最應(yīng)該研究的是如何避免最糟糕的情況，以及遇到最糟糕的情況如何應(yīng)對。否則，一旦失控，就會亂了套。”

《總體規(guī)劃》面臨的困境，與體制相關(guān)。在現(xiàn)行編制框架內(nèi)，規(guī)劃人口與用地指標有著對應(yīng)關(guān)系，規(guī)劃人口越多，用地指標也就越多，后者正是地方政府“土地財政”的重要來源。

2004年12月20日，《瞭望》新聞周刊刊發(fā)《城市規(guī)劃修編的圈地玄機》，對一些地方政府在城市總體規(guī)劃修編中盲目擴大人口規(guī)模以期套現(xiàn)建設(shè)用地指標的情況予以披露。時任國務(wù)院總理溫家寶對此作出批示，要求對新一輪城市規(guī)劃修編必須及時進行正確引導，并制定嚴格的審批制度，尤其要有明確而有力的土地控制政策，合理限制發(fā)展規(guī)模，防止濫占土地、掀起新的圈地熱。

在這樣的情況下，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院關(guān)于2020年北京市人口將達到2400萬～2500萬的預(yù)測，即使被北京市政府接受，也很難獲得國土資源部的支持。

國土資源部一位官員向本刊記者介紹，2004年版《總體規(guī)劃》修編中，北京市最初上報的建設(shè)用地規(guī)模為1800平方公里，國土資源部強烈要求控制在1600平方公里以內(nèi)，北京市修改后提出1700平方公里，國土資源部仍堅持己見，最后通過的面積是1650平方公里。

由于城市總體規(guī)劃的修編存在著中央政府與地方政府的博弈，與“土地財政”高度關(guān)聯(lián)，其編制的行政色彩難以去除。

“魚”和“魚餌”

在當前尚未開征不動產(chǎn)稅的情況下，城市政府無法通過稅收正?；厥展卜?wù)投入帶來的土地增值，近郊農(nóng)村的集體建設(shè)用地便成為集體經(jīng)濟組織或個人套現(xiàn)土地增值的“尋租”場所。

城市的稅收過度依賴經(jīng)濟發(fā)展。北京作為首都城市，包括中央單位眾多人口在內(nèi)的糧油肉蛋等各種消費品財政補貼，以及包括城市基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的大量資金投入，主要由北京市財政負擔。在這樣的情況下，北京市必然傾向做大經(jīng)濟規(guī)模以獲取更多的稅收。

這一切，皆驅(qū)使城市成為地耗大戶。

有關(guān)部門的調(diào)查顯示，北京市工商用地兩者總比重已達到22.9%，其中工業(yè)用地占19%，商業(yè)用地占3.9%，遠高于國際大都市（包括大倫敦、紐約市、東京都、大巴黎地區(qū)，下同）5%~12%的工商用地總比重。

北京現(xiàn)狀居住用地占總建設(shè)用地比重為20.8%，低于國際大都市30%~58.2%的居住用地比重；公共綠地比重為4.7%，低于國際大都市6.3%~38.23%的綠地比重。

北京市與國際大都市在用地結(jié)構(gòu)上的差異，與城市的收入結(jié)構(gòu)相關(guān)。發(fā)達國家城市的地方稅收，以不動產(chǎn)稅為主體，形成“公共服務(wù)——不動產(chǎn)增值——不動產(chǎn)稅增收——更好的公共服務(wù)”的良性循環(huán)。

而以做大經(jīng)濟規(guī)模為導向的地方財政，已將北京逼至臨界點。

據(jù)有關(guān)部門預(yù)測，北京市如果再新增500萬人口，則需新增500平方公里的建設(shè)用地，面積相當于現(xiàn)有中心城的中心地區(qū)（四環(huán)半以內(nèi)）；公交出行日增加550萬人次，相當于2008年大倫敦的出行總量；綜合水務(wù)年增加6億立方米需求，相當于南水北調(diào)供北京總量的43%；新增普通中學167所（30班制），新占地3.7平方公里；新增小學208所（24班制），新占地2.6平方公里。

“人口與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，就像魚和魚餌一樣。”楊保軍說，“你一邊拼命地往這兒撒魚餌，一邊還不希望魚過來，甚至還要把魚趕走，這可能嗎？”

“鐘鼓樓廣場恢復整治項目”代表了當?shù)卣?ldquo;把魚趕走”的另一種方式。這個項目計劃通過房屋征收，拆出一個大廣場，并在征收范圍之外，劃出一個更大面積的搬遷區(qū)。

在過去的十多年里，北京市政府通過大規(guī)模舊城改造，將老北京的“魚兒”不斷驅(qū)往“圈層蔓延”的邊緣。

已在這個城市積淀了三千多年的鄉(xiāng)愁，漸漸地，被這一張大餅攤沒。