違法成本低，監(jiān)督?jīng)]跟上，制度有漏洞

在同樣的問題上，損失了一筆又一筆財(cái)政資金，倒下了一批又一批領(lǐng)導(dǎo)干部，為何如此積重難返？

首先是違法成本低。2011年，某市審計(jì)局向外界公布了對市直單位21名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，涉及違規(guī)金額2.3億元。然而，審計(jì)結(jié)果公告在擺出大量違規(guī)事實(shí)后，卻將違規(guī)賬單全都記在了單位頭上，而沒有向經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象對號和集中，也沒有對被審計(jì)人領(lǐng)導(dǎo)、決策、管理方面的情況和能力作出鑒證和評價(jià)。

全國人大常委會委員陳喜慶認(rèn)為，審計(jì)的目的就是要對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，使其承擔(dān)應(yīng)有的違法違規(guī)成本，同時(shí)向社會公告以儆效尤。而這個(gè)市的做法“猶抱琵琶半遮面”。說穿了，是對事不對人。既不利于促進(jìn)權(quán)力制衡機(jī)制的形成，也削弱了審計(jì)的效力，極易導(dǎo)致屢審屢犯的“拉鋸戰(zhàn)”。

其次是監(jiān)督?jīng)]跟上。不久前，審計(jì)署向社會公告了移送至有關(guān)部門并已辦結(jié)的38起違法違紀(jì)案件和事項(xiàng)處理情況。公告中，“董事長”“總經(jīng)理”“局長”“行長”“書記”等字眼頻頻出現(xiàn)，由此暴露出的“一把手”屢屢涉案問題發(fā)人深省，而其違法違紀(jì)形式無非還是決策失誤、以權(quán)謀私、私分公產(chǎn)等一些老問題。

這些老問題的背后，暴露出的是對“一把手”的權(quán)力缺乏有效制衡——個(gè)別部門、單位權(quán)力過于集中，行政審批權(quán)限過大；決策機(jī)制不健全，缺乏科學(xué)決策、民主決策的制度保障；有法不依，有章不循，違反規(guī)定程序越權(quán)決策、非法決策。可以說，沒有對權(quán)力的充分制約與監(jiān)督，任何人放在這個(gè)位置上都有可能以身試法，而在同一問題上放倒多個(gè)干部的情況也不足為奇了。

最后，也是最根本的，制度有漏洞。劉家義曾指出：“經(jīng)常發(fā)生、不斷發(fā)生、反復(fù)發(fā)生的問題很可能是體制性的問題。同樣，如果我們的體制適應(yīng)、制度健全，屢審屢犯的問題就會大大減少。”

綜觀近年審計(jì)結(jié)果，體制機(jī)制不完善往往是滋生一些老大難問題的“土壤”，比如預(yù)算編制不細(xì)化、財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、行政職能不清晰等。在預(yù)算執(zhí)行過程中，擠占挪用財(cái)政資金一直是屢審屢犯的問題，究其原因，往往不是相關(guān)人員有意為之，也不是沒有相關(guān)體制機(jī)制，而是體制機(jī)制不完善。

審計(jì)署今年專門組織700名審計(jì)人員利用4個(gè)月時(shí)間對轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、管理、使用各環(huán)節(jié)進(jìn)行了自上而下的全覆蓋審計(jì)，發(fā)現(xiàn)有42%的資金被結(jié)存在各級財(cái)政或主管部門，撥付到項(xiàng)目單位的資金又有近2%被虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用，而抽查的項(xiàng)目中23%實(shí)施進(jìn)度緩慢或建成后未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。進(jìn)一步審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些問題的背后是當(dāng)前分稅制財(cái)政體制存在的地方政府有事權(quán)無財(cái)權(quán)這一深刻體制問題。

據(jù)介紹，目前，中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財(cái)政支出比重、規(guī)定專門用途的轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付比重均高達(dá)60%以上。地方政府缺錢花，只能從中央轉(zhuǎn)移支付上想辦法，于是重分配輕管理、重投入輕效果問題突出，致使部分項(xiàng)目無法達(dá)到預(yù)期效果。加之管理不完善、分配不規(guī)范，資金自上而下層層結(jié)存，跑冒滴漏嚴(yán)重。

完善的體制機(jī)制是最好的“防腐劑”

前些年，審計(jì)查出的問題一公布，人們往往十分關(guān)注。如今，同樣的問題一再公布，人們多少有些“審丑疲勞”了。

但是，針對這些老問題，審計(jì)部門卻不敢有絲毫懈怠。

審計(jì)署前任審計(jì)長李金華曾經(jīng)有這樣一句名言：“對待屢審屢犯，最好的辦法就是屢犯屢審。只要問題存在，就堅(jiān)持審下去。”

多年來，審計(jì)部門正是以這樣的執(zhí)著態(tài)度與違法違規(guī)進(jìn)行著不懈斗爭，你屢審屢犯，我就屢犯屢審——跟蹤審計(jì)，反復(fù)點(diǎn)名，建議追究責(zé)任，加大曝光力度。一年年披露、一次次整改，使各級政府部門逐步認(rèn)識到問題的嚴(yán)重，使全社會形成促進(jìn)審計(jì)查出問題整改的輿論壓力。前些年有些部委還對審計(jì)查出問題拒不整改，如今積極整改并主動發(fā)布整改結(jié)果已經(jīng)成為他們自發(fā)的行為。

然而，根治屢審屢犯頑疾，光靠審計(jì)部門一家是不夠的。陳喜慶提出，應(yīng)加大審計(jì)結(jié)果執(zhí)行的力度，使違法違規(guī)的成本加大，維護(hù)審計(jì)的嚴(yán)肅性，促進(jìn)整改。

韓曉武也認(rèn)為，針對屢審屢犯問題，必須加大監(jiān)督力度。首先，國務(wù)院及其有關(guān)部門要切實(shí)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，切實(shí)改變重分配、輕監(jiān)管的理財(cái)觀念，建立監(jiān)督機(jī)制和考核機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)制度。其次，全國人大及其常委會也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，可以考慮將審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告提交常委會審議，一督到底。

“從根本上看，解決屢審屢犯問題還是要靠制度建設(shè)。”劉家義說。近年來，審計(jì)部門越來越注重從制度層面分析問題、提出建議，審計(jì)報(bào)告也開始用更多篇幅、更多筆墨揭示制度缺陷與管理漏洞——連續(xù)7年聚焦現(xiàn)行財(cái)政體制，直指政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，促進(jìn)深化分稅制財(cái)政體制改革；連續(xù)5年，通過對財(cái)政資金的全覆蓋審計(jì)倒逼預(yù)算的全口徑管理，并在審計(jì)報(bào)告中呼吁提高預(yù)算的完整性、執(zhí)行的規(guī)范性、決算的準(zhǔn)確性；在審計(jì)部門的推動下，一些體制機(jī)制正在不斷完善：“三公經(jīng)費(fèi)”的公開、全口徑預(yù)算制度的建立、民間借貸管理辦法的制定、國企重大決策機(jī)制的建立……

國務(wù)院總理李克強(qiáng)近期在審計(jì)署考察時(shí)也提出，要以審計(jì)倒逼各項(xiàng)制度的完善，推動建立不敢貪、不能貪的機(jī)制。這一觀點(diǎn)充分體現(xiàn)了著力治本、防患未然的原則，也是根治屢審屢犯的良藥。

誠然，完善體制機(jī)制往往需要一個(gè)很長的過程，不可能一蹴而就。但是，隨著體制機(jī)制的健全和完善，不僅屢審屢犯的問題會大大減少，還能夠逐步建立起保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，使事后追責(zé)更少一些，事先預(yù)防更多一些。從這一點(diǎn)講，完善的體制機(jī)制無疑是最好的“防腐劑”。