（原題：社會福利：從“制度碎片化”到“制度整合”）

2003年開始，我國社會保障擴大覆蓋面的速度大為改觀。每年都有上億甚至數(shù)億農民參加新型合作醫(yī)療，當時農民有七八億人，幾年時間新型農村合作醫(yī)療就接近全覆蓋，這就成為走向適度普惠時代的最具標志性的事件。但是我們國家的社會保障是在一個很長的過程中，逐步逐步地、一片一片地建立起來的，而且，往往都是采取應急的方式，這就造成了制度“碎片化”情況相當嚴重。比方說，醫(yī)療方面分為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，后來又有“新農合”和城市居民的醫(yī)療保險，“新農合”是縣級統(tǒng)籌，一個縣一個標準；同時還有各種各樣的醫(yī)療救助，不同名目的醫(yī)療補貼等，這些方面的資金來源和實施辦法五花八門，等等。制度碎片化本身帶來的差別，形成制度區(qū)隔，又限制轉移和接續(xù)，應對人口流動的能力就差，也必然對社會保障的可持續(xù)性帶來一些值得憂慮的影響。所以，我們現(xiàn)在提出制度整合，就是要解決碎片化帶來的這些問題。

制度整合是增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性的關鍵

黨的十八大報告中提出要增強公平性，什么樣的社會保障才可以說是公平的？就社會保障和社會福利制度來說，公平最起碼要有三個方面的要素：第一，所謂公平性就是普遍性，全覆蓋。不能只是一部分人有社會保障，另一部分人沒有保障。第二，統(tǒng)一性，制度可銜接、可轉換。不能只是在某地可以得到社會保障，在國內流動到另一地就得不到社會保障。第三，可持續(xù)性。就個人而言，在不同年齡段之間是可以延續(xù)的，現(xiàn)在繳了費，15年、20年以后，能夠兌現(xiàn)得到預期的保障；就代際之間而言，繳費與受益的權利和義務比較均衡；就經濟支持能力來說，未來不至于造成大的虧空、債務。這里既有橫向的公平，又有縱向的公平。

不論是增強公平性，還是適應流動性、保證可持續(xù)性，關鍵都在于制度整合。如果制度不能整合，這些都無法真正做到，因為它本身就造成了不公平，加劇了新的社會矛盾，本來是促進社會公正的制度，卻變成了引發(fā)社會沖突的根源。近年來，農村征地、醫(yī)患糾紛、退休職工待遇、事業(yè)單位改革……許多群體性事件都與此有關。所以，制度整合是一個關鍵性的環(huán)節(jié)。

制度整合，既要具備條件又要積極作為

實現(xiàn)制度整合要考慮各種各樣的條件：其一是城市化水平，農村人口與城市人口的比例，在農村人口占比偏高的情況下，城市難有足夠大的統(tǒng)籌能力。其二是城市居民人均收入和農村居民人均收入，在差距較大的情況下，城市財政難有足夠大的帶動能力來填平這個差距。以醫(yī)療保險為例，新農合的籌資水平一開始一個人一年只有30元，后來提高得很快，現(xiàn)在一人一年提高到200多元了，但是這個水平和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的人均籌資水平相比，大概只相當于它的十幾分之一。養(yǎng)老保險更是這樣。這么大的差距，給制度整合造成了巨大的障礙。其三，制度整合還有一個統(tǒng)籌層次問題。現(xiàn)在新型農村合作醫(yī)療是縣級統(tǒng)籌的，如要上一個臺階到市（地）級統(tǒng)籌，就意味著要在地（市）的范圍內把所有縣的待遇水平拉平?？墒?，各個縣的差別也很大，此時就要看地（市）級財政有沒有這個能力了。像蘇南地區(qū)就有這個條件，因為每一個縣級市都很富，縣和縣之間差別很小，這是可以做到的；但蘇南和蘇北差別就很大?？傊?，經濟發(fā)展水平是制約制度整合的最主要的因素。目前全國走在最前面的是廣東省的東莞市，它把城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險和農村的醫(yī)療保險“三合一”了。因為該市工業(yè)化發(fā)展很快，城市化水平較高，農村居民占比較低，而且城鎮(zhèn)職工和農民的收入水平差別較小。東莞的范例具體地表明了實現(xiàn)制度整合應具備的條件，這也是我們要努力實現(xiàn)的目標。