(原題:縣城:小城市發(fā)展的突破口)
大中小城市發(fā)展并舉,全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制,加快小城市的發(fā)展,是我國積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。近日公布的《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》中,首次提出“全面放開小城鎮(zhèn)和小城市化落戶限制”的政策設(shè)計。我國數(shù)量眾多的縣城,具有發(fā)展成為小城市的基礎(chǔ)和潛力,有吸納農(nóng)村人口市民化的特殊優(yōu)勢,為此,應(yīng)該把縣城作為加快小城市發(fā)展的突破口,通過政策的全方位扶持,強力推動縣城的小城市化。
縣城具有小城市化的潛力巨大。從外延上看,我國縣城數(shù)量眾多,截止到2012年,我國共有縣城(旗所在地)1875個(扣除市轄區(qū)),其中縣級市368個,小城市化率將近20%,絕大多數(shù)的縣城還是建制鎮(zhèn),不是小城市。如果我國縣城小城市化率提升到40%~50%,東部地區(qū)縣城平均規(guī)模達到35萬~45萬人口、中部地區(qū)縣城達到25萬~35萬人口、西部地區(qū)少部分縣城達到20萬~25萬人口,這樣縣城就可以增加2億多農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?。從?nèi)涵來看,我國縣城“地廣人稀”,單位面積人口密度較小,有提高人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間。如果縣城小城市化“雙管齊下”,縣城居民總量將從目前的1.7億提高到4億多,將接納2億農(nóng)民進城,成為農(nóng)民市民化的重要載體。
縣城具有小城市化的諸多優(yōu)勢。一是區(qū)位優(yōu)勢。縣城是城鄉(xiāng)資本、人員、資源、產(chǎn)品流通的交集點,也是縣域經(jīng)濟、政治、文化的中心,城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)體系相對完善,教育水平和條件相對較好,是區(qū)域人口高度聚集的地方,宜于小城市的發(fā)展。二是宜居優(yōu)勢。縣城地處城鄉(xiāng)結(jié)合部,生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)豐富,生活成本低廉,適合人們生活和居住??h城,對于進城農(nóng)民來說,不僅生活壓力小,看病、上學、就業(yè)條件好于小城鎮(zhèn),同時,還能很好地接續(xù)地緣、親緣、血緣等關(guān)系,可以很快地融入城市社會;縣城,對于大城市中需要休閑和養(yǎng)老的居民來說,也是宜于居住生活的好地方。隨著縣城環(huán)境的優(yōu)化和改善,比較優(yōu)勢日漸凸顯,“人氣”不斷地聚集,具有成為小城市的實力。三是管理優(yōu)勢??h城是我國農(nóng)村地區(qū)歷史最悠久、最發(fā)達的城鎮(zhèn),是縣級管理機構(gòu)的所在地??h政府在長期管理和建設(shè)縣城的實踐中,積累了管理城鄉(xiāng)結(jié)合部的經(jīng)驗,積淀了一些有效的管理制度和組織機制,有管理和建設(shè)以進城農(nóng)民為主的“小城市”的條件和優(yōu)勢,有利于探索新興小城市的管理方式。
從目前縣城的發(fā)展狀況來看,要推進縣城小城市化,就必須解決好統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)扶持及制度創(chuàng)新問題。因此,需要政府制定縣城小城市化的發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策,指導(dǎo)和支持縣城的城市化發(fā)展,盡快使縣城發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
縣城小城市化需要規(guī)劃先行。我國縣城分布在不同區(qū)域,發(fā)展基礎(chǔ)和環(huán)境差距很大,應(yīng)該根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)布局要求、主功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃以及歷史文化保護需要,對縣城的發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃、分類定位、具體指導(dǎo),形成和保持縣城發(fā)展的鮮明“特色”。一方面,要防止和克服縣城發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)趨工化、功能及風格的趨同化,另一方面,也要防止縣城在城市化浪潮中被盲目地“大城市化”。從 2000年至2011年,我國縣城數(shù)量減少47個,很多歷史悠久、享譽中外的縣城“被消失”,甚至有的縣城名字被地級市“奪走”,失去原有的文化認同和資源的獨享??h城在我國歷史悠久,具有特殊的歷史文化內(nèi)涵,因此,在接續(xù)和保持傳統(tǒng)特色的基礎(chǔ)上,對縣城功能重新定位和規(guī)劃,分類指導(dǎo),這對于縣城的合理、有序地小城市化,具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
縣城小城市化需要產(chǎn)業(yè)扶持。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的縣城,是徒有其表的“空殼”城市,難以聚集“人氣”。因此,有必要根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局和主功能區(qū)建設(shè)要求,對不同區(qū)域的縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行宏觀指導(dǎo)和政策扶持,鼓勵縣級政府因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),形成區(qū)域競爭優(yōu)勢。同時,通過各種經(jīng)濟杠桿,鼓勵和推進工商資本進縣城,為縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶去資本、技術(shù)、人才和市場渠道,推動縣域經(jīng)濟發(fā)展,創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境,加快農(nóng)民進城的腳步,為縣城小城市化打下堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。
縣城小城市化需要制度創(chuàng)新。最近政府公布了“全面放開小城市落戶限制”的制度設(shè)計,為農(nóng)民市民化打開了大門,這僅僅是第一步??h城小城市化是我國加快城市化的基礎(chǔ),也是發(fā)揮城市化效益的試驗場,需要系統(tǒng)的制度創(chuàng)新。要建立促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的財政和稅收制度,轉(zhuǎn)變政府職能、重塑城鎮(zhèn)化的動力機制;要建立和健全小城市的社會保障制度,加快公共服務(wù)均等化的步伐;要建立和創(chuàng)新土地制度,加快耕地和宅基地的流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化,保護好農(nóng)民的利益;要建立縣域特色產(chǎn)業(yè)的扶持和融資制度,鼓勵和促進生產(chǎn)要素向縣城和縣域轉(zhuǎn)移,推動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
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