土地管理過(guò)程中的政府作用和民眾參與

美國(guó)地方政府對(duì)土地的管理是與民眾的廣泛參與密不可分的?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有民眾的廣泛參與和監(jiān)督，就不會(huì)有地方政府對(duì)土地管理的主導(dǎo)權(quán)。地方政府在土地管理和開(kāi)發(fā)中，充當(dāng)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者、開(kāi)發(fā)商和居民關(guān)系的仲裁者的角色。它是裁判員，不是運(yùn)動(dòng)員。政府是不參與土地買(mǎi)賣(mài)和征收活動(dòng)的。即使在地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)中，政府也只是規(guī)劃者和引導(dǎo)者，并不是投資者和建設(shè)者。

但是，要想使政府切實(shí)履行好這樣的職責(zé)，民眾的參與和監(jiān)督就是必不可少的。這種參與不僅在土地管理法律的制定過(guò)程中存在，在法律的執(zhí)行過(guò)程中存在，也在法律的修改過(guò)程和政府關(guān)于土地的決策過(guò)程中存在。

在馬里蘭州的豪伍德縣，分區(qū)制土地管理法就規(guī)定當(dāng)?shù)赝恋亻_(kāi)發(fā)決策過(guò)程中民眾參與的具體途徑。

首先，當(dāng)土地所有者計(jì)劃對(duì)自己擁有的土地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)前，他有法律義務(wù)召開(kāi)有社區(qū)居民參加的會(huì)議，征求社區(qū)居民對(duì)擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的意見(jiàn)。然后在此基礎(chǔ)上，將土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃提交當(dāng)?shù)刈h會(huì)和政府行政部門(mén)進(jìn)行審查。這個(gè)審查過(guò)程最長(zhǎng)為45天，并根據(jù)居民和議員的意見(jiàn)進(jìn)行修改補(bǔ)充。修改形成的方案要求公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)，時(shí)間是3~4個(gè)星期。這期間居民可以通過(guò)書(shū)信、電子郵件和打電話等形式，反映自己的意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上形成的開(kāi)發(fā)計(jì)劃，由當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃部門(mén)召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。同時(shí)，對(duì)擬開(kāi)發(fā)土地進(jìn)行分區(qū)制的土地規(guī)劃調(diào)整，接受與此相關(guān)的道路、防洪管理、給排水等部門(mén)的審查，時(shí)間最長(zhǎng)為60天。從召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始，在120天內(nèi)形成最終開(kāi)發(fā)計(jì)劃，土地所有者與開(kāi)發(fā)商達(dá)成協(xié)議，簽訂合同。從召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始，在180天內(nèi)完成政府對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審批。

以上事實(shí)，一方面說(shuō)明社區(qū)居民在土地管理過(guò)程中的地位和作用日益明顯，另一方面也顯示出，在保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)與保護(hù)區(qū)域特色之間，分區(qū)制土地管理將成為地方政治和經(jīng)濟(jì)的矛盾和沖突的焦點(diǎn)。事實(shí)上，美國(guó)法院在審理這類(lèi)案件時(shí)，也是在保持一種平衡：法院既要保護(hù)私人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，也要保護(hù)社區(qū)的自然環(huán)境和人文歷史傳統(tǒng)，通過(guò)案件的審理使雙方都能在自己的權(quán)力邊界內(nèi)行使權(quán)利，避免超越相互制約的平衡點(diǎn)。

（作者系中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）