隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)正在經(jīng)歷快速的城市化過(guò)程。這一過(guò)程不僅形成了以中心城市帶動(dòng)周邊發(fā)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化發(fā)展格局，而且隨著城市的擴(kuò)大，城市和鄉(xiāng)村都面臨著對(duì)土地資源使用的調(diào)整和重新布局，以及由此引發(fā)的對(duì)城鄉(xiāng)土地使用的進(jìn)一步規(guī)劃和管理。

中國(guó)作為后發(fā)展國(guó)家，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。筆者曾就美國(guó)地方政府對(duì)土地的管理問(wèn)題，先后對(duì)其一些州縣進(jìn)行實(shí)地考察，大致勾畫(huà)出美國(guó)地方政府對(duì)土地管理的基本輪廓。

“分區(qū)制”土地管理方法的由來(lái)及其變化

“分區(qū)制”是包括美國(guó)在內(nèi)的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方政府進(jìn)行土地管理的基本方法。“分區(qū)”這個(gè)詞本身是地方政府在土地規(guī)劃和管理的實(shí)踐中，通過(guò)批準(zhǔn)一塊土地具有與另一塊土地不同的用途，并用地圖標(biāo)示出來(lái)而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途，也可以規(guī)范一個(gè)區(qū)域內(nèi)土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)的性質(zhì)和范圍。由此可以看出，“分區(qū)制”土地管理制度不涉及土地的所有權(quán)性質(zhì)，它所規(guī)范的主要是土地的使用權(quán)。“分區(qū)制”土地管理的核心，是既要合理地利用土地資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，也要保護(hù)土地的自然屬性，避免過(guò)度開(kāi)發(fā)破壞環(huán)境。

美國(guó)第一部綜合分區(qū)制土地管理的法律，1916年產(chǎn)生于紐約市。當(dāng)時(shí)紐約市曼哈頓區(qū)的下城建造了一棟“公平大廈”。這棟大廈不僅高度超過(guò)了相鄰的建筑，占據(jù)了自己土地所有權(quán)邊界內(nèi)的所有陸地面積，而且影響了相鄰建筑的采光，由此在紐約市引起了廣泛的討論。這次討論的結(jié)果，在美國(guó)歷史上產(chǎn)生了第一部綜合性的分區(qū)制土地管理法律。這部法律不僅從此規(guī)范了紐約市的土地管理，而且他們制定的《分區(qū)土地管理標(biāo)準(zhǔn)法案》，還在1924年為美國(guó)聯(lián)邦政府商務(wù)部所采納和發(fā)布，成為美國(guó)其他地方政府制定土地管理法的范本。

1926年發(fā)生的一起土地使用糾紛案，由于美國(guó)聯(lián)邦最高法院支持了地方政府對(duì)土地的分區(qū)管理，從而在憲法層次上，首次確認(rèn)了分區(qū)制土地管理的合法性。20世紀(jì)20年代，安博勒房產(chǎn)公司在美國(guó)俄亥俄州克利夫蘭市郊區(qū)的歐幾里德鎮(zhèn)擁有68英畝土地，該公司準(zhǔn)備對(duì)這些土地進(jìn)行工業(yè)開(kāi)發(fā)。但是當(dāng)?shù)卣呀?jīng)在幾年前制定并通過(guò)了分區(qū)制土地管理的法律，確定這些土地不能用于工業(yè)目的，當(dāng)?shù)鼐用褚舱J(rèn)為這樣的土地開(kāi)發(fā)，將影響歐幾里德鎮(zhèn)原有的自然環(huán)境、文化傳統(tǒng)和自己的生活。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)分區(qū)制土地管理法否決了安博勒房產(chǎn)公司的開(kāi)發(fā)計(jì)劃。由此，安博勒房產(chǎn)公司將歐幾里德地方政府告上了法庭，認(rèn)為當(dāng)?shù)卣牟脹Q違反了美國(guó)憲法第五修正案中關(guān)于“不能將私人財(cái)產(chǎn)在沒(méi)有進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r下用于公共目的”的條款，使他們擁有的土地價(jià)值降低了，損害了他們的經(jīng)濟(jì)利益，要求得到地方政府的賠償。雖然基層法院支持了安博勒房產(chǎn)公司的訴訟請(qǐng)求，但1926年聯(lián)邦最高法院糾正了基層法院的判決，認(rèn)為地方政府分區(qū)制土地管理法符合美國(guó)憲法第十四修正案中關(guān)于“平等保護(hù)”的條款，而且安博勒房產(chǎn)公司也沒(méi)有明確的證據(jù)來(lái)證明他們擁有的土地價(jià)值貶值了，并遭受了經(jīng)濟(jì)上的損失。

這是美國(guó)歷史上關(guān)于分區(qū)制土地管理的一個(gè)里程碑，也是至今為止提交聯(lián)邦最高法院審理的最后一起重要的分區(qū)制土地管理案例。從此以后，美國(guó)沒(méi)有類(lèi)似的案例再度發(fā)生。盡管20世紀(jì)60年代末，美國(guó)的民權(quán)倡導(dǎo)者指出，分區(qū)制土地管理法排斥低收入家庭和歧視少數(shù)民族，因而這種制度是違憲的。但是美國(guó)聯(lián)邦最高法院還是既支持分區(qū)制土地管理法，也保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)利。在歷史上，法院一般將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與民權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)，并認(rèn)為前者比后者更為重要。

在許多城市，傳統(tǒng)的分區(qū)制土地管理方法適應(yīng)于人口較少的狀況。典型的分區(qū)制將土地分為三種主要的類(lèi)型：居民區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)。因此，在一個(gè)城市的居民區(qū)內(nèi)，是不允許有商業(yè)設(shè)施的。這樣分區(qū)制的法律才可以保護(hù)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值和促進(jìn)汽車(chē)的使用。在過(guò)去的幾十年里，“有計(jì)劃的開(kāi)發(fā)”逐漸受到青睞。這種方法允許城市劃出一個(gè)新的區(qū)域進(jìn)行混合開(kāi)發(fā)，允許單個(gè)住宅附近有單元樓存在，寫(xiě)字樓和商店就在居民區(qū)附近，使人們工作和購(gòu)物靠近住處。這種對(duì)分區(qū)制土地管理的新的都市化修改產(chǎn)生了更多的宜居社區(qū)。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，石油價(jià)格逐漸飆升，能源危機(jī)頻發(fā)，分區(qū)制土地規(guī)劃也面臨著諸如浪費(fèi)能源、非低碳生活、造成交通擁堵、生活不便等指責(zé)。分區(qū)制法律條款作為城區(qū)規(guī)劃理論，在過(guò)去幾十年里已經(jīng)發(fā)生了變化。法律強(qiáng)制松動(dòng)了，政治關(guān)注點(diǎn)改變了。因此，美國(guó)地方政府也對(duì)分區(qū)制土地管理方法進(jìn)行了一些調(diào)整，這主要體現(xiàn)在除了傳統(tǒng)的歐幾里得式的分區(qū)制土地管理方法之外，產(chǎn)生了其他三種土地管理方法：績(jī)效管理方法、激勵(lì)管理方法、設(shè)計(jì)規(guī)劃管理方法。